作为战略性新兴产业和新质生产力的代表，低空经济产业迅速崛起，具有广阔的发展前景和巨大的市场潜力。低空经济可以有效拉动投资、创造消费需求、是我国经济增长新的重要引擎，也将成为未来全球经济的热点和战略产业的新领域和新赛道。发展低空经济对加快我国经济转型升级，推动经济高质量发展具有重要意义。低空经济产业发展中存在相关法律法规不健全、安全性保障不足、技术标准缺失、数据安全与隐私泄露等法律风险。作为新质生产力代表的低空经济，其产业发展不仅需要科技创新和政策培育，更需要法治的保障和引领。通过完善法律法规体系、强化飞行安全与隐私保护、规范市场准入与竞争秩序等实施路径，可以有效解决低空经济产业形成发展中的法律问题，助力低空经济产业健康、有序发展。近年来，低空经济逐渐进入大众视野。2021年2月，低空经济首次写入《国家综合立体交通网规划纲要》，被纳入国家级规划。2023年12月召开的中央经济工作会议提出，打造生物制造、商业航天、低空经济等若干战略性新兴产业，在国家顶层设计上为低空经济的发展创造了有利的条件。作为全球竞逐的战略性新兴产业，“低空经济”正加快融入各行各业，包括无人机配送、空中出租车、紧急救援、航空拍摄、地质勘测、气象探测、低空旅游、低空物流等消费生产场景，深刻改变人们生产生活方式。在市场和政策的双轮驱动下，我国以无人驾驶航空器、轻微无人机为主体的低空经济产业得到快速发展，市场规模呈现出快速增长的趋势。根据测算，2023年我国低空经济规模5059.5亿元，增速高达33.8%，预计2026年有望突破万亿元。作为新质生产力的代表、符合新发展理念的低空经济，对扩大内需、拓展发展空间、优化区域布局、构建新发展格局、推动高质量发展，服务国防事业都产生了积极影响。广东省深圳市凭借成熟的产业基础、政策引领和布局以及旺盛的市场需求成为发展低空经济的典范，布局建设“天空之城”。根据公开数据显示，在2023年，深圳低空经济年产值超过900亿元，已成为低空经济的发展先行者，布局打造“天空之城”。作为“无人机之都”和“创新之城”的深圳市，于2024年出台了《深圳经济特区低空经济产业促进条例》，为行业发展提供了有法可依的规范环境。随着行业的快速发展，无人机、无人驾驶航空器飞行活动的大量增加，低空经济的安全管理也面临着许多挑战：空域协调管理难、无人驾驶航空器飞行活动监测难、违规飞行溯源难、无人机和无人驾驶航空器飞行失控、坠毁伤人侵权时有发生，侵犯隐私权违法成本低，“黑飞”现象屡禁不止，这些造成了较多社会负面影响；部分人员甚至非法使用无人驾驶航空器偷拍军事设施、军工单位，危害国防安全。这些问题严重制约了低空经济产业的健康发展。我国也出台了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》规制无人驾驶航空器的飞行。但总体而言，低空经济的法律供给仍然不足，难以应付未来低空经济的发展趋势。低空产业发展的相关法律问题也制约了低空经济产业的健康发展。因此，对低空经济产业提前规划、优化布局，对行业存在的法律问题进行研究，提出相应的对策，具有重要的现实意义和理论价值。
低空经济的起源可追溯到18世纪末，法国巴黎成功实验热气球技术，随后迅速被运用于观光活动。“低空经济”术语，最早出现在2010年官方文件《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，此后便多次出现在官方媒体新闻和学术研讨会中，并在2021年首次被加入国家级规划《国家综合立体交通网规划纲要》。低空经济通常指利用垂直高度1000米以下、根据实际需要延伸至不超过3000米的低空空域范围内进行经济活动。全国首部低空经济立法《深圳经济特区低空经济产业促进条例》对低空经济的定义为：以民用有人驾驶航空器和无人驾驶航空器的低空飞行活动为牵引，辐射带动航空器研发、生产、销售以及低空飞行活动相关的基础设施建设运营、飞行保障、衍生综合服务等领域产业融合发展的综合经济形态。低空经济广泛体现于第一、二、三产业中，涵盖无人机配送、空中出租车、紧急救援、航空拍摄、地质勘测、气象探测、低空旅游、低空物流、农业植保等经济领域。在低空经济与新质生产力的研究方面。低空经济作为战略性新兴产业，对新质生产力的形成具有重要的推动作用。
一是产业链条长。与其他经济形态相比，低空经济产业链上下游涉及行业类别较多。其领域包括各类在低空运行的交通运输服务、通用航空专业服务，其产业链涵盖各类飞行器研发、生产、销售；各类基础设施包括通航机场、起降场等；各类飞行服务设施包括通信导航及航行情报、气象服务等，各类航空人才教育培养、航空科普等，各型航空器及零部件的保养、维修等，各种航空金融、保险、租赁服务等。二是以空域为载体。低空空域是低空飞行经济活动的平台。低空经济源自传统通航，活动范围在空域，主战场在空中。低空经济的主体是通用航空，本质上还是属于通用航空范畴内的一种经济活动。因此受民用航空法规制。低空经济产业以低空空域资源为主要载体，涵盖航空旅游、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。三是科技含量高。无人机技术、人工智能、大数据、物联网等技术的应用也将为低空经济带来新的可能性。先进技术是低空经济发展的核心支撑，其中无人机是低空经济发展的主要支撑，随着无人机、电动垂直起降飞行器（eVTOL）等技术不断创新，低空经济的应用场景进一步拓宽。低空经济产业涵盖了无人机、通用航空、卫星导航等多个领域的技术，具有科技含量高、质量水平高的特征。高新技术的融合应用，极大地推动了低空经济的技术进步。例如，无人机配备的高清摄像头和传感器使得空中拍摄、地形测绘变得更加精准高效。人工智能技术的应用使无人机能够实现更复杂的自主飞行和任务执行，比如通过机器学习优化飞行路径、自动识别和避让障碍物。此外，5G通信技术的普及为无人机提供了更快速、更稳定的数据传输能力，大幅提高了远程控制和实时数据处理的能力。可以说，低空经济由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业转型升级催生而来。四是应用场景广。从高楼耸立的城市间送外卖的无人机，到缆线上进行除冰作业的飞行机器人，到城市地标上空进行无人机的灯光秀，再到灵活的飞行体验项目，低空经济应用愈发广泛。无人机的多功能性和高效性有效填补了传统航空服务的空白，更延伸至更为广阔的通用航空领域，从货物配送、空中拍照到森林防火、搜救行动，短途运输、航空拍摄、地质勘测、气象探测等方面。随着科技的发展，低空经济的商业模式和服务形态也在不断创新和拓展，曾经科幻电影出现的场景也融入现实生活，逐渐改变人们的生产生活方式。
一是促进经济高质量发展。实践来看，低空经济为我国经济注入新动能作用日益凸显，主要体现如下：促进了产业升级和结构调整。低空经济带动了航空制造、新材料、电子信息、智能控制等相关产业的创新和各类配套运营和服务保障行业的发展，改造提升了传统产业。同时，低空经济推动了产业链的升级。低空经济汇集无人机技术、人工智能、大数据、云计算多种先进前沿技术，也带动了航空材料及部件、飞行器及电子设备等上下游产业链的升级。低空经济已经广泛融入了外卖配送、观光旅游等消费场景，电力巡航农业植保等生产场景，融入渗透到各行各业，孕育着巨大投资价值和增长潜力，为经济新形态提供广阔的空间，逐渐成为新质生产力的新引擎。二是提升服务质量和效率。低空经济在农业植保、巡线巡查、工业吊装等作业领域和城市安防、医疗救护、应急救援、紧急投送、通讯中介等民生保障领域都有广泛应用；在观光游览、文旅表演、电影拍摄等行业也发挥重要作用。低空经济的应用可以提升物流、旅游、医疗等领域的服务质量。在物流领域，无人机配送可以快速、准确地将货物送达；在旅游领域，低空旅游可以为游客提供更加独特的观光体验，丰富旅游产品种类；在医疗领域，无人机可以用于配送紧急医疗物资，为救援工作提供有力支持。特别是在城市物流、远程医疗救援等领域，无人机和通用航空器的应用优势愈发明显，大大提升了服务效率和准确性。三是降低社会运输成本。我国地域广阔，地形地貌复杂，建设地面交通设施投资巨大。同时，我国又是人口大国，耕地面积有限，土地资源极其珍贵。与发展地面交通相比，航空是当前对土地资源占用最少的运输方式，小型支线机场、通航机场投资规模更小，绝大多数小型通航飞机只需要短距离、土跑道即可满足需求。民用无人驾驶航空器、无人机等甚至只需要数百平方米的起降场即可运行。投资小、占地少必然极大地降低交通设施的建设、运营成本。其次，为畅通交通不便地区运输提供新方案。我国自然条件极不平衡。在自然条件差、地形复杂地区修建地面交通设施不仅建设成本高，而且施工难度大，一些高原、戈壁等由于人烟稀少，也不适用大型交通工具运营，即便在我国东部和中部地区，也有众多山区、自然保护区等。如果在这些地区放开低空空域，采用小型运输飞机、无人机等发展客货运输，是满足这些地区人流、物流运输需求有效的解决方法。再者，随着城市化进程的加快和社会经济发展需要，城市交通拥堵成为常态，尤其是经济发达地区和中心城市，大城市病难以克服。利用民用无人驾驶航空器、小型运输机、无人机运输能有效降低运输成本。
低空经济是一片新蓝海，前景广阔、潜能巨大。深圳作为无人机之都，依靠良好的产业基础与旺盛的市场需求，初步形成了全国领先的产业集群和产业生态。经过多年发展，深圳低空经济发展迅猛，抢跑低空经济新赛道，加速布局“天空之城”。2023年深圳低空经济年产值已超过900亿元，深圳低空经济行业快速发展有以下原因。一是雄厚的产业基础和配套措施。低空经济的发展离不开技术创新与突破。近年来，无人机、电动垂直起降（eVTOL）、轻型喷气机等新型航空器的研发和应用取得了显著进展，为低空飞行提供了更多可能性。这些新技术、新产品和新形态大大扩展了低空经济的外延和内涵。作为全球知名的“无人机之都”，深圳市拥有雄厚的无人机产业基础和具备成熟的无人机产业生态圈，包括了生产制造、技术研发、软件开发、商业应用等一系列环节，聚集了大疆、丰翼科技、中值海信、道通智能、科卫泰等无人机领域领军企业。深圳市无人机产业链企业数量超过1730家，在低空经济的研发、生产、运营等方面具有明显的技术优势。在低空经济新兴产业的推动下，深圳凭借其无人机研发制造的优势，积极探索多元化的商业应用场景，在低空经济发展已经走在了全国前列。深圳已经将无人机应用于航拍、交通、巡逻、勘探测绘、植保、物流配送等多个场景，并且已经拥有了顺丰、美团、东部通航等多家低空经济主体。二是旺盛的市场需求。深圳位于广东省南部，是连接内地和香港的重要枢纽城市，是粤港澳大湾区核心城市。深圳也是我国低空经济发展的高地。深圳市开通无人机航线77条，新建无人机起降点73个，完成载货无人机飞行量60万架次，飞行规模全国第一；直升机飞行量超2万架次，飞行规模全国领先。2023年，深圳拥有1730多家无人机企业，无人机企业产值960亿元，消费级无人机占全球市场份额的70%，工业级无人机占全球市场份额的50%，企业和市场份额在全球市场中处于领先地位。此外，深圳低空经济应用场景丰富，深圳无人机商业化运营已覆盖货运物流、即时配送、农情监测、交通/管线巡检、勘探测绘、农林植保、应急消防等众多领域。除了无人机外，深圳快速发展的低空产业还涵盖了低空制造、低空飞行、低空保障、综合服务以及包括旅游业、物流业、巡检业在内的各种低空应用场景等，形成了长链条、广辐射的低空产业生态圈。三是政策引领和布局。政策支持与规划低空经济的发展离不开政策的支持和引导，良好的政策法规体系是低空经济快速发展、健康运行的有力保障。深圳市对低空经济寄予厚望，近些年来出台一系列政策措施，为低空经济提供了良好发展环境。近年来，深圳提前规划布局，从战略层面抢抓低空经济发展先机，陆续发布《深圳市低空经济产业创新发展实施方案（2022-2025）》《深圳市支持低空经济高质量发展的若干措施》等多份产业规划。深圳市人大常委会还为低空经济产业发展进行立法，在2024年出台《深圳经济特区低空经济产业促进条例》，以法律条文的固定化形式支持低空经济产业的各项措施。这意味着深圳低空经济的发展未来将有法可依，也为低空经济产业发展中可能遇到协同、管控、标准、监管等一系列的问题指明了方向。此外，深圳市通过一系列具体政策，如补贴无人机和电动垂直起降飞行器（eVTOL）研发，建设低空飞行所需的机场、起降点、航线等基础设施，助力低空经济驶入快车道，打造低空经济建设综合示范区。
2024年1月，我国首部低空经济产业促进专项法规——《深圳经济特区低空经济产业促进条例》由深圳市人大常委会发布，该条例于2024年2月1日起实施。条例共分为九章，涵盖了低空经济产业发展的各个方面，包括总则、基础设施、飞行服务、产业应用、产业支持、技术创新、安全管理、法律责任以及附则。这一结构不仅全面覆盖了低空经济产业的核心要素，也体现了对该产业健康、有序发展的全面规划和深思熟虑。条例在低空经济产业上有五大创新，包括建立协调工作机制、支持社会资本参与基础设施建设、制定空域使用方案、加大技术创新支持和知识产权保护力度，以及强化安全监督管理。该条例从基础设施、飞行服务、产业应用、技术创新、安全管理等方面助力低空经济产业发展。作为我国第一部低空经济产业促进法规，该条例具有如下重要作用。其一，该条例是低空经济高质量发展的法治引擎。《深圳经济特区低空经济产业促进条例》旨在优化低空经济产业的发展环境，通过立法手段为产业发展提供法律保障，促进低空经济产业的高质量、创新驱动发展。条例的制定，体现了深圳特区在低空经济领域的先行先试精神，意在通过政策引导和支持，推动低空经济产业成为支撑深圳未来经济社会发展的新动力。条例总则明确了立法目的，即明确该条例宗旨为促进低空经济产业的发展。条例基础设施部分聚焦于低空飞行基础设施的规划、建设和运营管理，为低空经济产业提供物理和信息基础支撑。该条例确定了深圳市低空经济产业的范围和发展重点。政府各部门根据其不同的职能分工，分别推进低空经济产业在不同产业的应用和发展。如市应急管理、卫生健康等部门和消防救援机构负责加快推进低空飞行快速应急救援体系建设，加强低空飞行在应急处置、医疗救护、消防救援等领域的应用；市交通运输部门负责统筹低空物流发展，加强无人驾驶航空器在快递、即时配送等物流配送服务领域的应用；市文化广电旅游体育、商务等部门应当推动低空文化园区、低空消费小镇、低空飞行营地等建设，鼓励开展航拍航摄、飞行培训、低空赛事、低空运动、低空旅游、低空会展、低空飞行表演与宣传、低空文化交流等活动。市人民政府应当统筹低空经济产业园区规划建设，推动建设低空经济特色产业集聚区，并完善配套基础设施和综合服务。综上，《深圳经济特区低空经济产业促进条例》的实施，无疑将进一步巩固深圳在低空经济产业领域的领先地位，为全球低空经济产业的发展贡献深圳智慧和力量。其二，该条例为低空经济营造促进创新的制度环境。随着低空经济产业的迅速发展，政策支持和技术创新成为推动产业健康成长的关键。《深圳经济特区低空经济产业促进条例》在这两方面提供了明确的指导和支持，旨在搭建一个促进产业发展和技术创新的良好环境。在产业支持与技术创新部分，条例对财政、金融和人才等方面的支持政策给予了特别重视，还规定了政府对深圳市低空经济发展的各项支持政策。这些政策旨在为低空经济产业的企业提供全方位的支持，帮助它们成长和扩展。明确了政府在财政、金融、人才培养等方面的支持政策。条例确定了市、区人民政府及相关部门应根据本市、本区低空经济产业发展的特点和需要，提供包括财政补贴、土地供应等方面的支持。对于财政支持，条例提出，市、区人民政府及其相关部门将为低空经济产业提供财政支持，包括但不限于税收优惠、资金补助等形式。这种财政支持将减轻低空经济企业负担，鼓励企业投入更多资源进行研发和创新。市、区人民政府应当发挥财政性资金的引导作用，带动社会资本参与低空经济产业投资。对于低空经济的金融政策，条例鼓励金融机构为低空经济产业的企业提供多样化的金融服务和产品，如低息贷款、融资租赁等，以解决企业发展过程中的资金问题。通过优化金融服务，降低企业融资成本，支持企业健康发展。同时，该条例明确鼓励社会资本通过直接投资、融资租赁等各种方式参与低空经济产业投资，鼓励保险机构开发与低空经济产业发展相适应的保险产品，鼓励高校开设低空经济相关支撑学科专业，鼓励行业协会、产业联盟、企业等举办低空经济产业高峰论坛、赛事、展会等。技术创新是低空经济产业持续健康发展的驱动力。《深圳经济特区低空经济产业促进条例》在促进技术创新方面采取了一系列措施，明确对技术创新的鼓励和保护措施。对于低空经济人才补贴政策，条例强调培养和吸引高端人才，通过建立人才培养体系、提供人才补贴、优化人才居住和工作条件等措施，吸引和保留关键技术人才，为低空经济产业的发展提供强有力的人才支持。条例强调科技成果的实际应用，鼓励企业、高校和科研机构加强合作，加速科技成果的转化和产业化。同时，通过优化知识产权保护机制、建立科技成果转化激励机制等方式，激发科研人员的创新热情，促进科技成果快速转化为实际生产力。条例规定对低空经济加大技术创新支持力度，条例提倡加强对技术创新的投入，通过财政资金支持、设立创新基金等方式，为企业和研究机构的研发活动提供资金保障。这些措施旨在鼓励企业和科研机构进行原创性研发和技术攻关，推动产业技术进步。通过对产业支持政策和技术创新措施的深入分析，可以看出《深圳经济特区低空经济产业促进条例》不仅为低空经济产业提供了有力的政策支持，也为技术创新创造了良好的环境。这些措施将有效促进低空经济产业的发展，加速产业升级换代，推动产业向更高端、更绿色、更智能的方向发展。其三，该条例是把稳低空经济安全发展方向的舵盘。《深圳经济特区低空经济产业促进条例》将“安全第一”作为低空经济产业发展的首要原则，强调了低空经济产业的安全管理，体现了对人民生命财产安全的高度重视。具体而言，条例通过以下措施加强安全管理：条例飞行服务章节规定了低空飞行服务的组织、规划和管理，以保障低空飞行活动的安全和高效。条例低空飞行协同管理机制部分提出建立低空飞行协同管理机制，强化市人民政府与空中交通管理机构、民用航空管理部门之间的协调合作。这一机制旨在统一协调低空飞行领域的空域划设、飞行活动监管等重大问题，确保低空飞行的安全性和高效性。条例还规定建立低空飞行服务平台，为低空飞行活动提供飞行申报、飞行情报、飞行告警等服务。通过数字化、信息化手段，增强飞行安全管理的实时性和准确性，有效预防和减少飞行风险。飞行服务平台在低空经济产业中扮演着至关重要的角色。对于安全监管制度，条例建立了一套完善的安全监管制度，涵盖了飞行活动的申报、批准、监控和事故处理等环节。这包括对飞行计划的审批、实时监控飞行状态、对违规行为的处罚等，确保低空飞行活动在规定的空域和时间内安全进行。条例对违反规定可能引发的法律责任进行了明确规定，指出违反条例规定的行为将承担相应的法律责任，包括但不限于行政处罚、经济赔偿甚至刑事责任。对于违规行为的法律责任，对于未经批准擅自进行低空飞行活动、超出批准的飞行区域或时间进行飞行等违规行为，条例规定了相应的法律责任。这可能包括罚款、吊销飞行许可证以及在严重情况下追究刑事责任。此外，条例通过建立和完善飞行服务平台，为低空飞行活动提供全方位的支持和服务，包括但不限于飞行申报、飞行情报服务、飞行监管等，旨在保障飞行活动的安全、有序进行。另外，条例强调从事低空飞行活动应当遵守国家的相关法律和规定，强调需加强对开展低空经济相关活动的单位和个人的安全教育。明确航空器及其权利人应当依法进行登记，使用无人驾驶航空器从事经营性通用航空飞行活动的应当依法取得民用无人驾驶航空器运营合格证。明确低空飞行活动不得影响公共运输航空的运行，同时强调了数据安全、个人隐私保护、责任保险投保等问题。条例明确从事低空飞行活动的单位或者个人对飞行安全承担主体责任，如遇事故，机载设备、通信设备、低空飞行服务平台等记录的航空器运行状态以及周边环境的客观信息应当作为认定事故责任的重要依据。条例的应急管理部分规定在自然灾害、紧急救援等情况下，通过低空飞行活动快速响应，如无人机航拍灾区、运送救援物资等，极大提高了应急管理的效率和效果。条例的安全教育部分，强调对参与低空飞行活动的人员进行安全教育，包括飞行员、无人机操作员等。通过定期的安全培训和教育，提高他们的安全意识和操作技能，从而降低飞行事故的发生率。条例的飞行监管与服务部分，飞行服务平台具备监视飞行活动、提供飞行告警和紧急响应服务的功能，对于确保飞行活动的安全、及时响应紧急情况至关重要。通过飞行服务平台的建立和运营，不仅极大提升了低空飞行活动的管理效率和安全水平，也为行业的持续健康发展提供了有力支撑。总之，条例中对安全管理的具体措施进行了详细规定，体现了深圳特区对低空飞行安全的重视和对法律规范的严格遵守。这些措施不仅彰显了深圳对低空经济产业安全管理的重视，也为该产业的可持续发展提供了坚实的安全保障。综上，《深圳经济特区低空经济产业促进条例》不仅极大提升了低空飞行活动的管理效率和安全水平，也为低空经济行业的持续健康发展提供了有力支撑。其四，该条例是低空经济加快形成期调和矛盾风险的稳定器。《深圳经济特区低空经济产业促进条例》第2条对低空经济产业进行了明确定义，明确了低空经济产业的内涵和外延，为相关企业和机构提供了清晰的产业定位和发展方向。该条还具体明确低空经济产业应用场景，探讨了低空经济产业在城市管理、应急救援、物流配送等领域的应用，展现了低空经济产业的广泛应用前景。条例还提出了低空经济产业发展的基本原则，包括安全第一、创新驱动、分类管理、协同运行、包容审慎等。这些原则为低空经济产业的健康发展提供了指导，确保了产业发展的安全性和可持续性。条例通过确立安全第一、创新驱动和分类管理的原则，既体现了对低空飞行安全的重视，又彰显了对科技创新和产业发展灵活性的支持。这些原则的实施，将为深圳乃至全国的低空经济产业发展奠定坚实基础，推动产业向更加安全、高效、创新的方向发展。条例还从多个方面对低空经济产业的发展进行了促进和规范。例如，它鼓励和支持企业、高等院校、科研机构等组织和个人参与低空经济产业发展活动，推动低空经济产业与其他产业的融合发展。同时，条例还规定了政府在低空经济产业发展中的职责和作用，包括加强领导、纳入国民经济和社会发展规划、建立协调机制等。条例创新驱动与分类管理部分条例紧紧围绕“创新驱动”和“分类管理”两大原则，推动低空经济产业的发展。条例鼓励技术创新和模式创新，支持企业、科研机构和个人在低空经济领域开展创新活动。通过政策引导和支持，激发市场主体的创新活力和潜力，促进低空经济产业技术进步和产业升级。这种创新驱动的发展策略，旨在通过不断的技术革新和业务创新，推动低空经济产业向更高质量、更广领域的方向发展。创新驱动与分类管理是低空经济产业发展的两大支柱。总体上，《深圳经济特区低空经济产业促进条例》通过确立安全第一、创新驱动和分类管理的原则，既体现了对低空飞行安全的重视，又彰显了对科技创新和产业发展灵活性的支持。综上，《深圳经济特区低空经济产业促进条例》体现出在低空经济加快形成期，在保障安全的前提下，积极营造有利于创新和灵活高效的管理环境，为低空经济产业的繁荣发展提供了有力支撑，为全国的低空经济产业促进法提供了先进示范，推动低空经济产业向更加安全、高效、创新的方向发展。在低空经济新兴产业的推动下，深圳凭借其无人机研发制造优势，通过优化政策环境，进行产业布局，积极探索多元化的商业应用场景，目前在低空经济发展方面走在全国前列。但与此同时，低空经济也面临着诸多问题和法律困境。这些问题和堵点影响了低空经济产业的健康发展。
低空经济以空域为载体，空域资源是发展低空经济的必备要素。对于空域的管理，民用航空法与《飞行基本规则》《国家空域基础分类方法》《低空飞行服务保障体系建设总体方案》等进行了规定。与地面道路不同，低空领域的“道路”看不见摸不着。民用航空法作为民用航空领域的基本法律，明确了国家对领空的主权，确立了民用航空活动的基本原则、规范和管理机制，并对民用航空活动实施统一监督管理。为低空经济的健康发展提供了基本的法律框架和规范。但低空空域管理尚未形成高效协同管理机制，低空空域中央与地方之间管理权限划分、不同部门间的协调与合作缺乏一个统一的监管框架和协调机制，让低空空域面临多项难题。首先，中央与地方在空域管理权力划分上存在模糊地带，导致责任不清、权限重叠。中央可能致力于统一标准和安全管理，而地方则更注重发展地区低空经济，这种不同的重点可能导致空域管理政策执行上的冲突。其次，低空经济主管部门归口不一，客观上增加了协调协同难度和工作量。不同部门之间缺乏有效的沟通和信息共享机制，如民航、国防、公安及地方政府等部门在低空空域管理职责上可能存在交叉或冲突，致使统一的管理策略难以制定和执行。此外，由于受到安全保密等多方面问题影响，部分地区飞行服务站的信息系统没有接入军航管制部门，军地民三方之间尚未实现信息系统互联互通，致使通航飞行计划申报通道还没有完全打通。《无人机驾驶航空器飞行管理暂行条例》第19条还特别规定了管制空域和试飞空域，其中规定真高120米以上空域，空中禁区、空中限制区以及周边空域也应当划分为管制空域。空域资源分配不合理，影响了低空飞行的效率和安全性。因科技进步和使用空域的多样化需求，空域管理显得似乎繁杂纷乱。在政策方面，深圳目前120米以上的空域仍未开放，空域飞行申请手续流程较长。低空空域的管理方面的问题成为制约低空经济产业进一步发展的瓶颈。要解决空域管理协调问题，需建立明确的权责分配制度、有效的沟通机制和协调机构，以实现中央与地方、不同部门间的有效协作。
目前，低空经济发展规划、具体的低空经济发展政策、低空经济专项立法都尚处“萌芽”阶段。针对低空经济的法律法规体系尚不完善，缺乏全面、系统的法律法规来规范低空经济飞行活动。这导致在低空经济发展新形态的法律实际适用上，很多低空飞行活动缺乏明确的法律指导，容易出现法律空白和监管漏洞。首先，现有法律体系未能全面覆盖低空经济的所有领域。随着低空经济的不断扩展和深化，新的经济形态、业务模式和技术应用不断涌现，如无人机的多元化应用、低空旅游业的发展等，这些新兴领域往往超出了现有低空经济领域法律规范的覆盖范围。如2021年修订的民用航空法关于通用航空的条款，但仍是以民用航空器为调整对象，以有人驾驶的公共航空交通运输为主要内容。但低空经济新发展阶段并非新的通用航空。它是以业已成熟的工业和消费级无人机产业为基础，以促进无人驾驶航空器与大数据、人工智能等新技术融合创新为方向，涵盖低空制造、低空飞行、低空保障和综合服务，应用于民事、军事等多领域的一种新型应用场景和业态类型。随着智能无人机系统在低空领域迭代发展，这一场景和业态，必将涌现更多新技术、新产品、新模式、新业态。法律法规滞后于产业的发展速度，难以适应低空经济新兴业态的需求。发展低空经济所涉及的航空器软硬件质量管理、空中交通事故管理、乘客货物管理、无人机飞行的安全规范、隐私保护标准、空域管理规定等法律问题，目前并无明确的规定。导致一系列法律监管的空白问题。其次，法律规范和行业规范之间的衔接和配合不协调，甚至出现冲突的情况。例如在指导无人机如何安全有序地开展飞行活动方面，有《飞行基本规则》《一般运行和飞行规则》《通用航空飞行管制条例》等上位法规，而针对无人机行业也陆续颁发了《民用无人驾驶航空器经营性飞行活动管理办法》《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》《轻小无人机运行管理规定（试行）》《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》等规范。对于飞行器管理，分别有《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》《轻小型民用无人机飞行动态数据管理规定》《工业和信息化部关于无人驾驶航空器系统频率使用事宜的通知》进行规定。规范之间的不协调对低空经济的运行构成了障碍。再者，现有规章制度在具体实施方面存在适应性不足问题。随着低空经济的发展，对于空域管理、飞行许可、安全监管等方面的要求也在不断提高。然而，现行的规章制度往往过于宽泛或过时，缺乏针对性和操作性，无法满足快速变化的低空经济行业发展需求。例如，无人机的飞行高度、飞行区域、飞行时间等规定往往不够明确或与现实情况不符，使得规章制度难以有效执行。
目前低空经济产业链处于培育初期，虽然我国无人机技术的迅速发展，出现多样的类型，但是应对将来低空经济的应用场景，中大型无人机技术的成熟度，尤其是其安全性和商业性还需要不断深化和迭代。当前的安全标准和操作规范大多基于传统航空模式，未能及时适应无人机技术的新特性和应用场景。随着技术的不断进步，如无人机的多功能应用和自动化控制技术，远远超前于现有的安全标准和操作规范，造成明显的技术规范滞后现象。例如，无人机是低空经济快速发展演变中的主力军，尽管国家各相关部委已经陆续出台了多项无人机相关政策法规，但是大多以民航局的行业性、部门规章为主，针对无人机的飞行高度、视距操作、夜间飞行等方面的规定，往往过于宽泛或过时，不能有效应对快速变化的技术和市场需求。此外，对无人机从研发、制造到应用的审批程序、管理规定、适航标准、处罚标准等内容目前仍缺乏强制执行力和可操作性的标准。此外，空管系统作为民航空中交通管理的核心和关键，在可靠性、稳定性、安全性、可维护性、性能指标等多方面均有很高的技术要求。各类空管系统涉及信息处理、通信、网络、导航、雷达、图像图形处理、生物识别、人工智能等众多高端前沿技术，技术复杂性很高，目前法律监管标准难以跟上相关技术的发展。
低空飞行安全是低空经济发展的关键。随着低空经济活动的增加和低空空域的放开，低空飞行器的数量不断增加，飞行活动日益频繁，飞行安全问题日益凸显。首先，无人机碰撞的风险是低空经济发展中最为显著的安全隐患之一。大量无人机在城市低空盘旋，胡乱地在城市楼栋中穿梭，尤其是在人口密集的城市地区，无人机可能会与其他无人机、有人驾驶的飞机或其他空中物体发生碰撞，会造成严重的财产损失和人员伤亡。其次，无人机的误操作或技术故障也可能导致无人机失控，进一步增加了碰撞的风险。如何有效地避免无人机之间的碰撞、无人机与有人机之间的冲突，以及如何对无人机进行有效监管，是确保低空安全的重要难题。再者，飞行工具的设计、制造、测试、运营等环节的存在的安全问题，如低空经济的低空旅游观光和乘客低空运输中，民用无人驾驶航空器、商业载人无人机突然在几十甚至上百米的高空中出现故障，乘客的人身安全难以保障。由于低空飞行环境的特殊性，民用无人驾驶航空器、商业载人无人机等交通工具的安全性能要求极高。一旦发生事故，后果可能十分严重。然而，目前对于低空飞行的安全标准并不明确，缺乏飞行系统的明确规范，如低空飞行器的技术标准、应用规范、飞行规则等不够清晰，相关的风险评估和安全管理措施不足，缺乏统一的安全标准和评估体系。如何保障无人机安全运行、如何规划飞行路线、如何开展运行风险评估、飞行计划及数据报送、联防联控等，也无参考依据。未经许可擅自飞行的“黑飞”现象也给飞行安全带来了严重威胁，这导致飞行安全难以得到有效保障，增加了低空飞行的风险。针对无人机的飞行高度、视距操作、夜间飞行等方面的规定，往往过于宽泛或过时，不能有效应对快速变化的技术和市场需求。因此，急需更新和完善安全标准和操作规范，以确保低空经济的安全与健康发展。为了确保低空飞行工具的安全性能，相关监管部门需要制定严格的安全标准和规范，并加强对各个环节的监管和处罚力度，提高违法成本。飞行工具的设计和制造过程中必须符合国家安全标准，配备必要的安全设备和系统，确保在正常使用情况下，无论发生何种程度的故障或异常，都能最大限度地保障乘客和操作人员的安全。
低空经济在带来创新和效率提升的同时，也对数据安全提出了新的挑战。低空经济的发展虽然带来了许多便利和商业机会，但也伴随着数据安全和隐私保护的挑战和威胁。具体表现为：（1）数据拦截和窃取。无人机在传输数据过程中可能被黑客拦截，特别是在传输实时视频和其他敏感数据时。无人机系统依赖无线通信和网络连接，易受恶意软件和其他网络攻击。黑客可以通过侵入无人机控制系统获取控制权，从而窃取数据或进行恶意操作。黑客可以攻击无人机的数据系统，篡改或伪造采集的数据，从而误导决策失误。例如，在农业中篡改作物检测数据可能导致农民错误施肥或喷洒农药。（2）无人机数据管理的法律框架不清晰，增加了数据安全风险。与无人机数据安全相关的数据安全法等基础法律刚刚出台，尚未形成体系。在数据安全方面，潜在的网络、数据、算法、信息风险始终存在，一旦数据大规模泄露，将对社会公众安全造成危害。其次，隐私侵犯是另一个重要的安全隐患。随着低空经济产业的发展，个人隐私保护问题日益凸显。在空中旅游、无人机拍摄等活动中和低空飞行器在航拍、监测等活动中会采集大量内外部数据进行分析和使用，这些都涉及隐私保护问题。无人机通常配备有摄像头和其他监控设备，这使得它们能够在不被察觉的情况下收集个人或财产的信息。这种信息的非法收集和使用可能严重侵犯个人隐私权。根据个人信息保护法要求，按照个人信息一旦泄露或者非法使用，对个人合法权益造成的危害程度，可分为一般个人信息和敏感个人信息。其中敏感个人信息是指一旦泄露或者非法使用，容易导致自然人的人格尊严受到侵害或者人身、财产安全受到危害的个人信息，例如在购买无人机时可能涉及的个人身份证、金融账户、各类账号的登录密码、交易过程中产生的交易信息和消费记录、保单信息、理赔信息等；在操作无人机时涉及的个人指纹、面部识别特征、基于实时地理位置形成的个人行踪和行程信息以及个人设备信息。如何平衡飞行活动与隐私保护之间的关系，确保个人隐私得到充分保护，避免个人信息泄露，成为亟待解决的问题。新质生产力基础在产业，生命在创新，需要健康有利的外部条件为发展提供保障，其中一个重要保障就是法治保障。法治能够给低空经济提供创新的制度环境，在加快形成低空经济这一新质生产力过程中，必须让低空经济运行在法治规则的轨道上，用法治护航低空经济的产业发展。针对低空经济发展过程中的法律问题和堵点，提出以下具体法治保障实施路径。
法治是最好的营商环境，是推动生产要素重塑、生产力能级跃升的坚实保障，要在法治轨道上激活低空经济创新动能，更好地培育现代化新质生产力，这背后需要以良法善治为科技创新、产业创新提供稳定预期和稳固秩序。低空经济进入新发展阶段，科技属性不断增强，伴随着巨大的不确定性。在这种情况下，不合时宜的法律体系可能扼杀其创新潜力，未与时俱进的法律体系又可能导致其突破边界。低空经济的立法保障是个长期性、系统性工程。因此，有必要不断加强生产要素、生产力、生产关系等方面的法治保障，有必要不断更新相关主体及其行为和权利义务关系应及时出台和完善相关法律法规，为低空经济构建与之相适应的法律体系。低空经济发展，离不开配套的相关法律法规的完善，应根据低空经济产业发展趋势和市场需求，建立一整套涵盖无人机管理、空域管理、飞行安全、数据保护、准入运营、侵权赔偿、配套建设、违法违规处罚等方面的法律法规体系。具体而言，完善低空经济领域的专门法规，制定完善航空器维护、机载设备、安全管理等规范性文件；结合无人驾驶航空迅速发展的形势，制定无人驾驶航空器飞行管理和安全运行相关规定，进一步明确无人机注册登记、适航管理、人员资质、空管运行、数据交互等要求。明确无人机及其他低空设备的使用标准、飞行规则、安全要求等。这些规定应涵盖无人机的注册、标识、飞行高度、时间、空域等方面，确保飞行活动每项环节都在法律框架内进行。完善低空经济领域的法律法规体系，明确低空飞行器的使用和管理规定，完善飞行活动运营行为的安全规范，明确低空经济活动的行为准则和责任义务，从而实现保障公众安全和低空经济的有序发展，构建一个安全、有序、可持续的低空经济生态。同时，加强对现有法律法规的梳理和整合，消除冲突和重复，确保法律法规的协调性和一致性。在立法之外，也对权责部门执行和实施法律的力度提出了现实要求，法律的生命力在于实施，唯有确保法律的有效性和权威性才能使其真正发挥作用。强化安全监管措施，依法保护个人隐私和涉及国家安全的数据，防止数据泄露，丢失、损毁或者被窃取、篡改。让法律长出尖锐的牙齿，让低空经济运行在法治规则的轨道上。
安全是低空经济发展的底线，对于低空经济的安全，低空空域的安全管理至关重要。要在国家各项低空经济领域法律政策体系下，逐步探索形成一套协同运行、安全高效的低空空域管理模式。第一，构建统一的低空航行审批、管控指挥、空域划分管理机制。并制定配套的管理细则，分类分级划设无人机适飞空域，明确飞行申报范围，研究制定无人机事故责任认定、城市无人机物流配送运行管理、安全技术标准等管理规范细则。第二，根据地方低空产业发展需求，分类划设商业空域和民用空域和军用空域，优化空域管理，提高空域资源的利用效率。加强对空域的统筹规划和管理，合理划分飞行空域，避免与其他飞行活动的冲突，进行飞行安全评估风险。开展不同分类分级的空域内低空飞行测试、低空有人机与无人机之间融合飞行验证，探索制定低空飞行间隔、冲突调配等运行规则。加强低空飞行安全监控和管理，需建立完善飞行违规处罚机制和应急反应机制和风险评估机制。首先，建立健全飞行安全管理制度，在适航审定，安全监管、标准规范制定等方面进行规范，建立新型低空飞行器空中管理系统。从低空飞行资质、技术方案、航运路线、示范试点等方面开展监管，规范跨境飞行作业和无人机飞行执业标准，协同引导低空飞行器有序使用。让低空飞行器看得见、管得住。其次，建立健全飞行人员培训机制，加强相关资质审查，提高从业人员素质。加强对飞行人员的培训和监管，提高飞行安全水平。同时，制定严格的隐私保护政策，规范低空飞行器的数据采集和使用行为，确保个人隐私不受侵犯。最后，建立一套全面的风险评估体系。针对低空经济活动可能引发的风险进行分类和等级划分，如将无人机飞行风险分为低风险、中风险和高风险三级，并对应不同的管理措施和法律要求。通过法律手段确立风险评估和管理的标准流程，提高低空经济活动的安全性。
构建低空领域责任分配和解决机制。各地在出台低空经济地方性法规中应配套相关实施细则，明确责任分配机制，为低空经济中的争议解决提供规范和准则，保障行业的健康发展。对于由低空设备引起的事故和损害，应根据操作者的过错程度、设备的故障、第三方的影响等因素，合理划分责任。对无人机在飞行过程中坠毁或货物丢失问题、无人机在飞行过程中造成飞行器内、飞行器外人员伤亡问题，有约定线路和约定时间的无人机飞行产生延误，应当追究何方违约责任的问题；以及无人机责任险的具体险种及可保险范围的问题。通过相关实施细则予以具体规定。实施细则设定专门的纠纷解决机制，包括调解、仲裁和诉讼等途径，为低空经济中的冲突和争议提供快速、高效、公正的解决方案。同时，鼓励采用科技手段辅助纠纷解决，如通过数据记录和分析来提供事故责任的判定依据。合理划分无人机操作者、制造商、服务提供商等不同主体的责任范围。同时，考虑建立强制保险系统，要求低空经济活动参与者购买相应的保险，以保障受害者的合法权益得到及时有效的赔偿。
首先，完善低空经济知识产权保护。知识产权保护是促进低空经济新质生产力发展的重要推动力。要通过完善知识产权保护、为低空经济这一新质生产力的发展提供有力的法治保障，激发低空经济创新活力。要加强对低空经济领域的知识产权保护，加强完善专利、商标、著作权、商业秘密等保护制度，特别是对新技术、新产品、新商业模式的保护力度。要建立低空经济知识产权快速维权中心，提供便捷高效的法律服务。要加大知识产权执法力度，严厉打击侵权行为。此外，健全数据保护法律框架。在数据经济时代，数字化正在塑造低空经济的未来，只有保障数据安全才能实现低空经济安全、高效和可持续发展。数据安全法、《数据安全技术数据分类分级规则》等法律文件对数据安全制度构建了相关保护框架，明确数据的合法利用和保护。必须依法规范低空经济活动中的数据的采集、存储、处理和传输。其次，低空经济主体尤其是无人机企业应进行数据合规，建立数据安全管理体系，提高网络安全技术水平，防范数据泄露和受网络攻击，降低无人机系统中的数据机密性威胁，信息完整性威胁和系统可用性威胁，实现无人机重要数据在安全生命周期流转过程中的安全保障，能够使民用无人机在数据安全基础上进行无人机安全应用场景。
首先，优化市场监管法律。对低空经济应当采取包容审慎的监管态度。低空经济这一新质生产力区别于传统生产力，侧重“新质”，以新技术、新赛道、新业态、新经济为主要表现，这就需要对低空经济领域审慎监管，为新质生产力营造公平竞争的市场环境，需要进一步优化市场监管法律制度。激活各类市场主体投身科技创新的信心和动能，避免过度监管扼杀低空经济新应用领域创新的空间。低空经济领域的监管，需在“放”和“管”之间寻找平衡。释放低空经济活力需要“放”，开放更多低空空域，完善低空飞行审批流程，减少行政限制，消除制约低空经济创新发展的机制壁垒，从而更好地激发低空经济主体的发展活力和创新热情。对低空经济应当采取包容审慎的监管态度。但是，包容不是纵容，不是无原则地迁就和照顾；审慎也不等于不管，必须是在法治原则指导下进行。需要划定低空经济的红线，合理监管，为低空经济发展赋权，让企业对低空经济发展产生合理预期。其次，打造低空经济有为政府。发挥政府在承担市场监督和宏观调控方面的职权。落实地方政府投资建设本区域低空基础设施的主体责任，服务好低空经济产业发展各类需求。地方政府提供符合市场发展趋势的空域要素供给、加大对低空经济设施建设的投资力度，完善本区域的低空基础设施。政府要为低空经济营造公平竞争的市场环境加强对低空经济活动的监管执法力度，建立健全监管机制，加大对违法违规行为的处罚力度，确保低空飞行活动的规范有序进行。不断完善反垄断执法，防止市场垄断。要打击不正当竞争，规范市场竞争秩序，保护消费者权益，激发市场活力。要完善低空经济的市场准入及相关市场机制，确保低空经济市场的开放和透明，推进低空经济应用前景探索。要鼓励低空经济行业自律，依法经营，诚信守法，提升行业整体竞争力和创新能力。此外，应当制定政府在低空经济领域的权力清单和责任清单。关于权力清单，政府干预低空经济的权力内容和限度须有法律的依据，且必须进行公示，接受社会的公开监督；关于责任清单，应当强化政府的职责，通过政府产业规划、财政、金融政策支持，为低空经济的发展保驾护航，繁荣低空经济。低空经济作为一种新质生产力，具有巨大的发展潜力和广阔的市场前景。随着低空经济的快速发展和技术创新的不断推进，可以预见，这一领域将迎来更加广阔的发展前景和更加丰富的应用场景。然而，低空经济产业同时也面临着空域管理、技术瓶颈、法规完善、数据安全和隐私保护、飞行安全等挑战。安全管理是低空经济发展的底线。低空经济行业企业需加大技术研发投入，提升低空飞行器的安全性、稳定性和可靠性，建立数据安全管理体系，保障数据安全；政府应加强空域管理，优化飞行空域的划分和利用；完善低空经济关键领域立法相关标准，明确各方责任和义务，为低空飞行活动提供保障；同时规范市场准入与竞争秩序，促进低空经济推动产业健康、有序发展。法治是低空经济产业发展最有力的保障。通过完善法律法规体系、强化飞行安全与隐私保护、规范市场准入与竞争秩序、优化低空经济产业监管等措施，可以有效解决低空经济产业发展中的法律问题，推动产业健康、有序发展。往期精彩回顾
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