对平台经济等新兴业态监管机制的完善，有利于提升数字政府治理能力，推动行政法治的更新。超级平台封禁行为是指兼具市场主体与监管主体双重属性的超级平台，依据法律规范以及用户协议，针对承载数字公民身份的用户账号，采取中断或终止提供平台服务的行为。基于强制性、预测性以及受数字公民权利约束，超级平台封禁行为超出了合同行为的可调整范围，且由于超级平台的私主体面向，结合封禁行为的特征与影响与行政处罚高度重合，“准行政处罚”法律属性说具有一定的合理性。超级平台封禁行为面临“经济理性人”的逐利性本性、管制措施裁量权的不当行使以及行为程序机制的不完善这三重现实困境，可以尝试消解公私规则的二元对立，嵌入合作规制，参考公法规则进行调试，具体表现为：增强依据的合意性，促成“软”“硬”协同与协商共治；保障行为决策的可接受性，藉由合作兼顾程序正义与实体正义；顺畅衔接封禁行为与其他惩戒行为如行政处罚，在公私合作的基础上实现惩戒机制的多层级多元互动。数字与市场的耦合，产生了以技术和产业为支撑的数字经济，将政府与市场的关系复杂化，丰富了数字政府的多重维度，这在平台领域尤甚。作为“信息聚合体”的平台，其一方面构成新型市场主体，更新了政府的规制对象，呈现数字政府中监管对象的数字化。另一方面，除了作为市场参与者，平台也是市场组织者。其藉由媒介功能与信息资源优势地位，创设了有别于传统的新型公共服务——数字服务，为其他市场主体所高度依赖，具有较强的控制力与影响力，深刻形塑着整个市场秩序。这使得数字政府中公共服务供给主体更加多元化——新型数字化主体的加入，投射出数字政府中公共服务职能的合作化趋势，即传统以“生存照顾”为核心的服务行政在数字政府的背景下，逐步演变为公私合作型公共服务供给，规制方式与规制理念得以更新。由此，数字政府背景下，厘清政府与市场新型关系的一个重要落点在于对平台行为的科学规制。建立适应平台经济特点的监管机制，是平台服务在规范轨道上凝聚发展合力的重要途径，也是《“十四五”数字经济发展规划》中“规范数字经济发展，坚持发展和监管两手抓”的应有之义。兼具准公共空间与私人空间属性的平台，除了在私人空间作为“运动员”外，也担任准公共空间的“裁判员”，这使得平台行为的属性认定与规制方式变得模糊化。既有讨论关于平台问题的争议不在少数，如有学者基于权力视角，将平台权力作为研究范畴，系统分析平台私权力的来源、性质、危害与规制措施。有学者从规则维度出发，集中阐述了平台规则的属性、分类与规则制定权的规制要求。有学者以主体责任为核心，通过完善“守门人”制度，以保证平台“守门”辅助监管能力得到充分发挥的同时设置特殊义务，遏制“守门”权力的滥用。然而，从行为向度展开的系统研究却是寥寥。近年来，“封禁”一词频繁出现在平台规则与具体实践中，呈现井喷趋势，特别是在超级平台中，封禁行为对被封禁对象的影响权益之深、辐射范围之广与使用频率之频繁，使得对封禁行为的规制问题亟待研究。目前，有立论开始以维护市场公平竞争为向度，这些论点的前提都将焦点放置于作为经营者或者消费者的用户与平台之间，以进一步讨论如何实现用户的经营自主权，维系平台之间以及作为经营者的用户之间的自由竞争秩序。但是，“封禁行为”是否仅仅涉及经营关系？除了对经营者实施封禁外，超级平台针对一般用户的封禁行为应如何理解与规制？作为非行政主体的超级平台在实施类行政行为时，其行为边界为何，以防止具有逐利性的超级平台在凝聚共识性的“软治理”中借“封禁权力之形”行“肆意惩戒之实”？这需要“重新思考公共干预与市场创新”，反思封禁行为的一般法律属性，结合自身特性跳出固有行政行为法的规范要求，搭建法治化框架。鉴于超级平台与用户之间的非平等性较为突出，且实践中超级平台的“无条件随时封禁条款”逐步增多，本文选择以超级平台的封禁行为作为研究对象，试图推动其法治化。基于前述问题，需要依托多个维度展开分析：首先，应从现有的规范、理论与实践层面厘清超极平台封禁行为的具体内涵，澄清各个子概念；其次，应跳脱出固有的私法视阈，融入公法理论，分析超级平台封禁行为的公法属性可能与意义；最后，应当在实践层面以合作规制理论为指引，尝试勾勒具有公域特征的规制路径，以在一定的力度与限度内深化平台穿透式监管，回应数字政府在规制对象、规制理念以及规制方式方面的更新。数字时代，以自愿性、合法性、信息对称性与效率性为优势的社会自我规制为平台治理领域所高度青睐。伴随着平台治理的法律体系持续完善，超级平台在自我创设的虚拟空间内，基于法律规范的授权不断发挥与完善自组织能力（见表1），通过实施合法的处置措施，参与到网络空间的建设与治理过程中。不过，即便规范要求中内含“以网管网”的逻辑思路，借助超级平台作为管理抓手，扩宽了“准行政行为”的适用场域，但在正面列举的处置措施中，并无关于“封禁行为”的明确表述。那么，在超级平台可实施的一系列处置措施这一工具箱中，封禁行为所覆盖的范围有哪些？换言之，对封禁行为的主体、对象与内容的厘清，是本文研究的逻辑起点。
有关超级平台的概念，2021年国家市场监督管理总局公布的《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》大致运用特征描绘的方式勾勒了超级平台的基本轮廓：需同时具备超大用户规模、超广业务种类、超高经济体量与超强限制能力。通俗地说，“超大用户规模”体现超级平台掌握的数据要素之多，“超广业务种类”展现超级平台对公民日常生活渗透程度之深，“超高经济体量”反映超级平台对整个平台经济、数字经济作用之大，“超强限制能力”内含对公民权益范围影响之广，且这四个层面共同指向超级平台的独特功能——公共基础设施。学界对超级平台中“超级”的理解，多聚焦于部分平台私权力所具有的超强控制与监管属性，在搭建平台生态系统的基础上不断强化该系统。至于超级平台的属性问题。一般而言，由于平台具有“员工、资产、层级结构”，以企业的身份进行经营，因此其作为私主体或者说市场主体的属性显而易见。如果说平台也具有公属性，若采纳形式标准，从公主体的表现形态出发，将主体限缩于行政机关以及法律、法规授权的组织时，此时很难认定平台的公属性。但若采实质标准，将目光聚焦在传统公主体行使的职能、产生的影响时，平台确能通过制定与执行平台规则对用户实施引导、规范与惩戒，持续影响公益。实质标准中的公属性在超级平台中更是获得强化，当“政府权力——个人权利”这样一种传统的二元治理结构转化为由平台作为“中间层主体”的“政府权力——社会权力——个人权利”三元治理结构时，超级平台依据法律法规、用户协议所实施的行为对于社会秩序的维系、公共利益的保护以及国家经济的发展影响重大，因而将这种数字平台定位于“新的公用事业”加以管制具有一定的合理性。于是，超级平台的私主体性是其作为营利法人性质的具体展现，而其公共属性则是由其运营模式所衍生。由此，超级平台的复合属性得以证成。不过，针对“复合”的具体理解，学界持有两种观点。第一，“双属性说”强调平台兼具市场主体与监管主体，一方面是市场交易中的商主体，另一方面是市场运行机制的建设者和维护者，第二，“三属性说”主张平台兼具“经营者、交易场所与调控者”，在“双属性说”之外，考虑到平台作为交易场所的所发挥的作用。相较而言，“双属性说”更具合理性。“三属性”说将性质与功能混同。“交易场所”仅仅是平台发挥作用所依托的载体，换言之网络空间是平台企业所创造的一种新型交易空间，区别于线下企业所提供的物理空间，旨在促成交易的便捷性，并非平台本身的属性。综合说来，复合属性呈现出智能社会背景下公私隔阂的不断消解之趋势，若仅从片面封闭的公或私视角，对于新业态的认识则只能窥一斑而未必知全貌。因此，在超级平台的属性认知方面，公私之间需要支援与互动。
在超级平台的虚拟空间内，参与用户体量的庞大使得平台治理的管理压力加重。如何及时且有针对性地应对各个用户的违法违规网络行为，追究行为主体责任，这依赖于平台在治理过程中对海量用户的精准识别能力，以最大限度降低违法违规行为的负面效应。“实名制”恰成为实现精准识别目标的主要工具，其也是超级平台控制力与影响力得以不断循环强化的核心抓手。网络安全法第24条明确，网络运营者在与用户签订协议或者确认提供服务时,应当要求用户提供真实身份信息，否则不得为其提供相关服务。近年来，“实名制”浪潮也在不断向前端推进。中央网信办于去年7月发布的《关于加强“自媒体”管理的通知》中，对自媒体的真实账号信息的公示进行规定，并对特定领域信息内容生产的“自媒体”账号主页增加了多项实名信息要求，有个别领域“前台实名”的趋势。诚然，无论是“后台实名”抑或是“前台实名”，将实名制账号作为身份识别载体为平台监管用户行为提供了极大的便利，这也由此成为平台治理用户行为中的必要一环。超级平台参考物理世界对公民身份的识别与行为指引，能够藉由浓缩数字公民身份的账号，实施合法的处置措施。就本质而言，以实名制为基础的平台账号，实则是公民身份从物理世界投射进入数字世界过程的超导媒介，推动数字公民身份的再生，进而完成对现实世界智能发展的赋能，成为超级平台实施自治行为的主要对象。在超级平台所创设的虚拟空间内，各用户在完成实名制后，其所享有的账号即表明“有一个与其自然身份相平行、相孪生的数字身份，人们能够在虚实同构的数字社会中参与公共生活、进行数字化表达、实施数字行为、融入数字化交往等”。
明确了封禁行为的主体与对象后，讨论重心回到封禁行为本身。虽然说“封禁”并非法律规范明确予以规定的行为，但在超级平台所公布的用户协议或者说平台规则中，“封禁”及其相关表述却是以直接或间接方式频繁出现。观察前述典型的超级平台用户协议可知，针对账号的平台处置措施大致分为三类。第一，将账号信息初始化，删除账户既有的平台行为痕迹，使账号回到最初注册完成后的状态。第二，限制账号部分的使用功能，用户无法享受完整的数字平台服务。第三，停止账号的使用，平台服务完全终止，用户无法登录账号。那么，封禁行为应该覆盖哪些？学理上对于“封禁行为”的理解主要从三个维度展开。一是“流量引导限制论”，立足于竞争法的研究场域，将平台封禁行为理解为限制或禁止向其他平台经营者或平台内特定用户引导流量，即对应三类处置措施的全部，封禁行为与广义上的账号处置措施同义。二是“通用介质关闭论”，主张平台利用技术手段将通用介质关闭，对应三类处置措施中的后两种。三是“网址链接屏蔽论”，认为只要出现网址内容因屏蔽无法查看，即构成封禁，对应三类处置措施的全部。然而，这三者都是从技术层面尝试作出的概念阐释，难以明确具体的权利义务状态，因而并未能够阐明“封禁行为”的法律意义。本文所讨论的超级平台封禁账号行为仅指向第三类处置措施，即停止账号的使用，同时，依照“主体、依据、程序、内容”的思路将“封禁行为”定义为：平台依据法律规范或者用户协议、按照一定的程序对其用户中断或终止提供平台服务的行为。具体内容如下。一方面，“中断或终止”对应“封禁”的行为。其中“中断”强调暂时性停止提供平台服务，体现“封”的临时性，“终止”表明永久性停止提供平台服务，呈现“禁”的永久性。观察现有的超级平台用户协议，“封禁”一词大多与“注销”“回收”并列，具有等质性，“限制”“封号”的表述带有程度上的递进意味，因此与部分限制流量、关闭通用介质、屏蔽网址链接不同的是，“封禁”行为一旦实施，用户无法登录其账户，获得与传递任何信息，而非局部上网受限。需注意的是，这里暗含以账户的存在为前提，若账户已不存在，此为平台实施的另一处置措施“注销账号”的结果，而非封禁行为所致。另一方面，“平台服务”是数字化对公共服务供给的创新，创造了关涉公共利益的新型公共服务，具体表现为停止向特定账号提供网络服务，从公法视阈更新对封禁行为的认识。“提供平台服务”的表述，公法意义鲜明，在突出公私交融的同时，附有规范与实践的支撑。首先，依照前述内容，超级平台具有公私双重属性，从私法角度看，“提供服务”是平台作为服务提供方所承担的对价，从公法角度看，“平台服务”亦呈现公共服务的面向。当前多中心治理模式的嬗变转向意味着私人部门对某些公共行政事务程度不同的参与，考虑到政府职能的有限性，政府并非公共服务的唯一提供者，政府治理需融入社会治理之中，因此平台同样可以承担公共服务的给付，这其中就包含平台网络服务。将“平台服务”作为“公共服务”的一种类型，顺应了公私融合的趋势，“不是政府部门这一因素并不能得出该机构所具有的职能不是公共职能的结论”。其次，个人信息保护法第58条第3款明确使用“停止提供服务”，间接表明立法对于封禁行为规范表述的尝试。最后，实践中的一些超级平台用户协议也逐步使用同样表述。由此观之，封禁行为对应“暂时性或永久性停止提供平台服务”这一立论具有学理、规范以及实践的三重支撑。对于超级平台针对用户账号暂时性或永久性停止提供平台服务这一封禁行为，如何进行法治化建设，需要回归到法律属性的认定。既有讨论无论是学理还是实践大多将此归类于合同行为。同样，“蔡某文诉某宝公司案”中，法官以鼓励交易、尊重交易为基本裁判理念，针对某宝基于平台规则对原告蔡某文的账户限制其使用的这一行为，持尊重立场，选择将其合理性交由市场作出评判。然而，当私人行为公共化趋势藉由超级平台实施封禁行为得到逐步扩展时，严格地将封禁行为封闭在私法的辐射范围内，仅倚仗私法规则完成对平台用户行为的规制，将无助于平台治理的持续健康发展。
就实践现状而言，将现有的争议解决渠道作为界定属性的判断标准，这存在本末倒置之嫌，构成用实践佐证合同行为性质的逻辑疏漏。具言之，虽然司法实务倾向于将封禁行为有关的争议导入民事诉讼的纠纷解决途径，但救济机制的选择仅仅是消解争议的“最佳”之举，“法律性质与其争议解决途径可以是两个相互独立的问题”。不过，仅仅从纠纷解决端提出质疑只能够否定超级平台封禁行为作为合同行为的必然性，无法提供公法属性的证成。换言之，私法行为也可接受“公法规则的约束”，为何将其视为具有公属性，需要从三方面具体展开。第一，超级平台封禁行为的强制性有所增强，其作为社会治理主体所实施的社会共治行为发挥一定的惩戒功能，对用户的侵益可能性远高于其他市场主体。近日，据微信发布的《2024视频号合规治理白皮书》统计，一年来对超过5000个账号采取了封号处理，封禁逾2.9万个直播账号。事实上，虽然在平台治理过程中治理权力的主体机构发生变动，权力主体不再是行政主体，但网络空间秩序建构行为的强制性却并未弱化，甚至在一定程度通过共治完成转化、延申甚至强化。一方面，在技术、资本、法律与社会的四层赋权之上，超级平台封禁行为直接塑造人们的感知、认知和偏好的权力意味愈发突出，被封禁者将遭受多重惩戒。另一方面，超级平台封禁行为若怠于实施，将面临行政机关的监督与处罚，这使得发挥兜底功能的行政权将其强制性藉由超级平台传导至对违法违规用户的处理。质言之，超级平台封禁行为的强制性在直接与间接两个维度均有所呈现。第二，超级平台封禁行为具有预测性治理面向，在风险预防的宏观统筹下兼顾个案损害填平。传统治理模式中，结果责任或者说实害发生是启动惩戒的按钮，在此种情境下，从客观事实与经验中提炼因果关系，是行政权运作的主要方面。相较而言，超级平台的出现强化了行政机关对风险的认识，拘泥于待损害结果发生再对违法违规行为予以惩戒，无法遏制互联网时代负面效应的网状化扩散趋势，稳定性不足的平台秩序亦容易受其干扰。由此，超级平台封禁行为的实施必须在一定程度上以风险预防原则为指引，在平台用户实施的违法违规行为创设危险、尚未产生实害时即进行预测性治理，突破传统的因果关系必需论，选择以相关关系为判断标准，承认“各因素在未进入相互过程凝结为因果关系的因素关系”存在。于是乎，这种对社会治理产生指引作用、决策于不确定性之中并不断进行跟踪调整的封禁行为与公共利益之间的粘性得到加强，远远超越私行为所能承载的内容。第三，超级平台封禁行为是数字空间内信息优势方权力实施的具象化，受到数字公民权利的制约。数字公民使得数字技术在人的主体能动性参与下摆脱工具箱的桎梏，契合智能化对权利带来的“脱域化变革”要求，对数字公民权利的强调寄予了对数字权力秩序构建的美好愿景，保证了数字时代“人”在技术运转过程中的主体性地位，推动数字秩序共同体的塑造。进一步看，数字生态系统中的数字公民权利，并非指向私主体依据合同享有的权益，而是在平台创设的虚拟空间内，对新型弱势群体基本权利的保障。其以传统物理世界作为参照，包含平等权利、自主权利、参与权、知情权等，呈现出技术与传统基本权利的互动，是对数字民主的彰显与传播。在具有天然垄断属性的平台经济背景下，平台权力的规范化依赖于数字权利制约机制，超级平台封禁行为所代表的平台权力与用户数字权利之间的平衡，是封禁行为公属性的又一表达。
基于超级平台封禁行为的强制性、预测性以及受数字公民权利制约三重导向，对其法律属性的理解应冲破私行为的桎梏。但是，超级平台封禁行为的本质究竟为何？能否将其径直理解为具有惩戒性质的行政行为？有学者直接将之定性为“处罚行为”，并尝试比照行政处罚法的依据、理由、程序提出规制的理由与路径。但这一观点有待商榷。首先，超级平台与行政机关等行政主体有着本质的不同。固然，超级行为所实施的封禁行为与行政行为相比强制性色彩共通，但行政行为这一概念的预设背景是行政主体，而通说认为，行政行为将复杂多样的行政活动进行归纳并类型化，多指代行政机关依其权力所实施的社会管理活动。因此，从主体视角分析，即便超级平台具有公私复合属性，但其似乎尚不能够纳入目前行政主体的范畴。其次，行为依据的差异使得超级平台的封禁行为不能等同于行政处罚。超级平台作出封禁行为的依据除了法律规范外还有平台规则，尽管平台规则的性质一直饱受争议，但至少无法将其纳入传统的“硬法”范畴。最后，就服务目标方面来看，超级平台实施封禁行为本身并非完全彻底地服务于公共利益，平台在治理过程中只是作为公共责任公司而非执法者公司，其实施封禁行为仅仅是考虑到其与公共利益粘性较强，需要平衡好各利益，以保证在规范运作下充分发挥市场活力。因此，平台权力并不同于公权力，其行为的法律属性与行政行为存在本质差异。不过，超级平台封禁行为确与行政处罚就行为特征、类型与后果而言存在共通之处。一方面，超级平台的封禁行为具有不利益性与惩戒性，且针对违法行为作出，与行政处罚的特征相吻合。依照行政处罚法第2条规定，行政处罚是指“行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为”。首先，“减损权益或增加义务”对应“不利益性”，即“被剥夺了一定的价值、利益或者被赋科了一定的负价值或者负利益”。超级平台封禁行为的不利益性，可以被理解为对用户账号所有人使用上的限制。用户账号属于个人财产，具有效用性、稀缺性与可控性，在财产属性的基础之上承载用户的人格专属性，即便账号需要被投放在网络空间加以流通使用，这仅仅满足信息交互的最大化需要，服从于一定的社会义务，并不能否定超级平台用户对其账号的所有权性质。但正如平台数据的价值在于使用而非占有，超级平台实施的封禁行为，从内在角度完全吞噬了平台用户账号的使用价值，使得平台用户徒有所有权的外壳，却真正丧失了对账号效用的支配，这构成了对用户账号实质的不利益，苛以本来义务之外的负担。其次，“惩戒”对应“报应性”，强调行政处罚的目的功能为惩罚违法相对人。超级平台中断、终止提供平台服务的目的，主要出于对违法违规平台用户行为的事后处理，对违法相对人发挥指引、惩戒与教育作用，制裁性突出。最后，“违反行政管理秩序”对应“违法性”。在超级平台的治理过程中，出于立法的滞后性，超级平台身为监管主体，其维护平台网络市场秩序并不仅仅依据传统的法律规范，也包含用户协议或者说平台规则，即超级平台网络空间的行政管理秩序由法律规范与平台规则进行双重塑造。平台规则或是对法律规范实施的具体化，或是在法律规范存在空白时不抵触现有法律规范、基于市场创新自治达成的协商，于是乎超级平台实施封禁行为的双重依据覆盖一般行政处罚的行为依据。另一方面，超级平台的封禁行为与行为罚、声誉罚、财产罚等行政处罚类型均有所关联。譬如社交平台领域，其一，如前文所述，超级平台的封禁行为指超级平台中断、终止提供网络平台服务，从内容上看指向限制被封禁用户通过该平台服务实施网络行为。对于网络从业者来说，该行为甚至有“限制从业”之嫌，造成“削减、取缔劳动就业机会”的实际后果。其二，相当多的网络从业者原本具有一定规模的“流量”“粉丝”，在封禁其账号后，惩戒效果所辐射的范围在平台网络的架构下逐步扩张，间接产生降低社会评价的负面效应，与“通报批评”的声誉罚作用相似。其三，封禁行为还会引发与没收财产的趋同。事实上，无论是财产的清空还是用户本人无法获取账号资产，都使得用户的财产所有权直接丧失，这与没收这一“财产罚”对相对人所造成的后果一致。再比如交易平台领域，当超级平台对部分企业的账号实施封禁，即意味着其页面所显示的商品、服务等内容下架，交易机会丧失，商业信誉受损，暂时或永久性限制了该企业在此平台的经营活动，体现出超级平台封禁行为能够产生混合“财产罚”“声誉罚”“行为罚”等各类行政处罚的功能，惩戒方式综合，惩戒力度较强。综上所述，鉴于超级平台封禁行为处于行政处罚与非行政处罚之间，本文将之定性为“准行政处罚”，在区分其与行政处罚的基础上分析共性所在。三、迈向合作规制：对超级平台封禁行为加以规制的逻辑建构准行政处罚的法律属性蕴含了超级平台封禁行为在主体以及内容方面的公私两个面向，且公属性愈发突出。当平台服务供给者与监管者聚焦于超级平台时，政府、超级平台、用户三者之间的关系在封禁行为方面变得复杂化。申言之，数字化发展，使得社会共治的多中心化“新型矩阵组织形式”的治理模式亟待更迭与创新，超级平台封禁行为作为一种准行政处罚的自治行为，如何进行规则构建完善其自我规制，政府又应该如何对平台自我规制展开新一层规制，实施外部监督，这可能需要搭建多层级的多元互动结构。只是，在这些规制结构讨论之前，需先反思准行政处罚在适用过程中可能产生的法律风险，以为规则构建提供可能的思路。
“准行政处罚”的新颖性表现在私权力对传统权力的扩张。依照马克思·韦伯的观点，权力是“在一种社会关系内部某个行动者将会处在一个能够不顾他人的反对去贯彻自身意志的地位上的概率”。简言之，权力拥有者能够不顾他人径直贯彻其意志。超级平台这一新业态发展迅猛，专业技术加上信息优势，为超级平台拥有来自市场或技术的私权力提供支撑。与公权力所不同的是，私权力的强制性以一种更隐蔽、间接的方式实施，支配逐渐被引诱和调整所替代。在中断、终止提供平台服务的封禁行为中，这一私权力同样以技术的垄断与不透明、数据资源的流动支配与为优势对对平台用户产生事实上的支配力与影响力，由此引发三重风险。第一，“逐利性”本性可能妨碍到平台治理这一公共职能的履行。“理性经济人”的本性决定了超级平台作为市场主体的一面可能会影响到其作为监管主体作用的发挥。具体说来，超级平台的主要定位是经营者，这决定了其运作模式与行为目的均指向个人利益。在对平台市场进行治理的过程中，超级平台的逐利性引发权力寻租的可能。特别是当封禁行为所内含的私权力为经济利益所裹挟，封禁账号这类管控措施的具体实施与否不可避免地将受到平台与用户之间利益交换的影响，进而偏离原先履行公共职能的初衷，摆脱与公权力运用相伴的严格审查。第二，封禁行为与其他处置措施组成的选择裁量空间可能诱发类似“以罚代管”的现象。超级平台在实施封禁行为时，其行为的公属性起主导作用，超级平台作为平台监管者身份依法依规实施一系列处置措施。然而，这些处置措施的体系化适用尚存不足，实践中愈发被滥用的超级平台封禁行为，渗透着“以罚代管”的裁量懈怠本质。但立法规范中事实上已经内含了体系化适用的要求。比如电子商务法在授权平台治理的同时，对实施管制措施附加了“必要”这一修饰词，构成对授权条件的增添，即平台在实施具体的管制措施时，只有以必要性为前提，这种权力的行使才是合法的。投射到封禁行为来看，封禁行为原本属于超级平台能够使用的管制措施中较为严格的一种，其只有在面对违法违规程度较为严重的用户行为时才得以适用。由此观之，实践与规范之间构成了错位，如何激活对裁量懈怠的规避，这需要对超级平台封禁行为的合理性构建提出具体的操作路径。第三，程序机制的不完善可能难以生成可接受的超级平台封禁行为。程序机制的不完善致使超级平台封禁行为的实施在公开性、参与性与公平性上存在一定的不足。超级平台启动封禁时未能实现有意义的理由说明，《微信公众平台服务协议》中明确提到超级平台实施封禁无需提前通知相对人。虽然这一规则的设计目的在于及时制止违法行为，防止违法行为所导致的影响扩张，但追求违法惩戒高效实施的理由，并不足以成为随意侵蚀甚至漠视相对人的权益的支撑。作为一种“准行政处罚”，封禁行为的惩戒性同样可以参照处罚与教育相结合原则，建立拟封禁对象对封禁行为的认同，尽可能降低其违法的再犯可能性，否则可能引发对“人的发展才是技术发展的最终目的”的异化。除了知情权的剥夺外，被封禁用户的陈述申辩权在不完备的程序之下亦无法得到保障。超级平台在通过算法、大数据追踪用户违法违规行为的同时，无法保证能够避免“算法偏差”，此时若一刀切地阻隔相对人异议的传输，排除被封禁用户的程序参与权，将导致在“算法黑箱”的背景下“算法偏差”陷入不断自我肯定与强化的循环，致使封禁行为的持续性错误与相对人权利受损。由于程序的封闭性与不透明性，结合超级平台作为“理性经济人”的逐利本性，难以保证封禁行为的公平性，若不对程序价值加以制度化，可能不利于落实2021年国家发展改革委等部门印发的《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》中“按照统一规则公平对外提供服务”要求。
在社会主体能动性的作用下，超级平台由于掌握技术与信息资源优势，其自我规制能够获得更多的社会尊重。但基于准行政处罚背后所蕴含的私权力可能产生的法律风险，超级平台的自我规制必须与政府的外部规制进行协同，参与社会共治，进而形成新规则、新秩序。不过，有学者提出“平台型政府”概念，将政府定位于助推自身与市场、社会、个体互动、协商、协作的平台构建者，将规制的主要驱动力与影响力放置在政府一端。然而，“平台型政府”将政府置身于多层级互动平台治理结构中的主导地位，赋予超级平台辅助角色，这未能合理对待政府与市场之间的关系。强调政府无所不包的资源集中与分配能力，一方面阻碍政府职能在数字化时代的更新。“政府万能”的思维定式，包含对其他主体的地位和认识不足。这在本质上构成对政府理性与有限能力的忽视，与“有限政府”与“有为政府”所要求的“更有效地、更经济地和在更大的程度上以合作和机构分工及对社会政策共同负责”相悖。另一方面不利于平台治理的繁荣与创新。政府主导性使得行政权有极权发展之趋势，“平台型政府”规制理念对政府的规制能力期待过高，原本作为行政支撑点的控权与服务之间的平衡关系被打破，超级平台对封禁行为的合法正当实施容易受到行政权的干扰，陷入“执法者公司”的陷阱，不利于市场活力的持续迸发。由此观之，在“小政府”成为数字时代行政组织的变革方向这一背景下，公私合作理应成为平台治理中的优选项。而针对具体超级平台封禁行为潜在风险的规制，这种公私合作治理可进一步从合作规制展开。合作规制的提出以科层制向多中心治理网络结构的转变为背景，逸脱于平台的自我规制以及传统的政府规制，合作规制主张多元主体的参与，共享、动员和聚合分散的资源，协调利益和行动，充分发挥各自在信息、技术、资源等方面的独特优势。具体表现如下。其一，有利于深化多元主体对于超级平台封禁权力与用户合法权益的有机、有序互动。权力的弊端不可避免，如何趋利避害，发挥权力维护公益作用的同时，尽可能减少对权力作用者的权益损害，需要多元利益的重整与对话。其二，促成事前、事中、事后分散型网络治理架构的建立，达成多元主体各司其职下的社会协作共治。同样，对封禁行为不当使用的规制，需要以公共性、民主性达成的价值共识与共同需求为指引，在可接受的风险之下，兼顾风险预防与及时惩戒，实现公共善的全流程治理。而这种公共善的推进，需要公法规则的嵌入与完善，引入合作规制，具体落实《“十四五”国家信息化规划》中明确提到的“构筑共建共治共享的数字社会治理体系”。其三，为平台领域“穿透式监管”提供了力度与限度。“穿透式监管”的首次提出源于2016年国务院办公厅下发的《互联网金融风险专项整治工作实施方案》，随着平台监管新政不断，合作规制对于超级平台的“穿透性监管”在封禁行为中表现为：“穿透”平台不当实施管控措施的法律“面纱”，多元主体适当侵入，对超级平台的行为依据、行为过程、行为结果进行有力规制，同时有助于在“尊重企业自主经营权与引导社会数字生产”之间达成平衡，兼顾规制的限度。
增强封禁行为依据的合意性，包含依据制定主体的合作与依据制定与修改过程的合作两方面。一方面，在保证用户协议或者说平台规则贯彻执行法律规范的前提下，应充分考虑其他社会组织的意见。超级平台封禁行为的“准行政处罚权”有两方面的规则供给，基于国家强制力的法律法规和基于平台控制力的平台规则。在法律法规框架较为明晰的基础上，平台规则只是作为法律法规的具体实施，并没有自主创造规则的空间。但立法毕竟具有滞后性，若存在法律空白，平台规则并非完全脱离了规范约束，一些在数字经济背景下体现平台开放、平等、协作和分享精神的行业自律规范等行业共识应得到重视，有针对性地被吸收到用户协议之中，运用“软法”源于说服和认同的约束力量，调和法律中的稳定与进步，构建“软硬协同”的合作规制模式。不过，此种协同亦需要以建立软法、硬法转换机制为支撑，以不断完善与丰富平台治理领域的规则体系。另一方面，在平台规则的制定与修改中，应加强与平台用户的协商交流。可以选择“征求意见”等形式增加与不特定的平台用户之间的对话平台，弱化用户协议的单方性与专断性，通过对多元利益的平衡与重整充分发挥平台规则的实效性。在适当的时机，行政监管部门也可在过程中开展行政约谈，发挥行政指导的柔性作用。
实现拟作出封禁行为的可接受性传输，内含程序正义的合作与实体正义的合作两个维度。对于拟被封禁用户而言，超级平台拟作出封禁行为的可接受性需要以相关用户程序参与权的行使以及比例原则的适用为基础，这种可接受性有助于封禁行为的直接相关方达成共识。就程序正义而言，随着大数据算法的发展，越来越多的超级平台借用先进的算法模型搭载违规行为识别系统，专注于实施管制措施的效率，而行政相对人如何行使其陈述权、与申辩权、如何提出质疑寻求救济变得不再清晰，“有意义的通知（meaningful notice）”“听证价值被贬低（devalued）”以及行政机关“被技术俘获坚信系统绝无错误（infallibility）”等问题屡见不鲜。目前超级平台用户协议普遍漠视拟被封禁用户的程序参与权，尽管在部分情境下却有需要防止违法违规者转移财产等特殊考虑，平台私权力的行使有网络平台公共治理的特殊性所在，但这不是牺牲所有用户程序参与权的理由。正如“程序公正的要求绝不会适用于私人权力的整个范围，但是在许多情形下，特定形式下私权力的运用不遵从这些准则就是不合法的”。于是，程序价值强调过程价值的有效性，程序本身具有独立于结果的内在品质，这种纯粹的程序正义在超级平台封禁行为的作出过程同样应予以适用。在实践中，平台可适量搭建封禁等行为的异议平台，借助算法模型的创新有针对性地处理各异议需求，在保证相关用户程序参与权的同时兼顾到管制措施的及时、高效实施。就实体正义而言，行政处罚法中过罚相当原则的要求为超级平台实施封禁行为提供参考，规范超级平台实施管控措施的裁量权，通过实体正义传导封禁行为的可接受性。超级平台对用户中断、终止提供平台服务属于管控措施里较为严厉的惩罚措施之一，应根据违法违规用户的主观过错、造成的直接损害以及间接的负面影响进行综合权衡，在实施封禁行为能够实现管控目的，维护平台秩序、多种管控措施中有必要实施封禁、实施封禁行为不损及相对人的人格尊严等基本权利这三个条件同时满足的情形下，超级平台实施封禁行为的可接受性才是充分的。如果采用警告提醒、限制账号功能等较为轻微的措施不能起到理想效果，此时应当进一步考虑更严厉的处置措施，比如封禁行为。若违反比例原则，此时应适当扩张行政诉讼的受案范围，为用户针对不合理的准行政处罚行为开放救济渠道，以形成较为完整的事中与事后用户合法权益保障路径。此外，对拟被封禁用户行为理由的说明，对于超级平台内其他用户违法违规行为的一般预防性同样能够产生辐射作用。3.顺畅超级平台“准行政处罚”行为与行政机关“行政处罚”行为的衔接
顺畅超级平台“准行政处罚”行为与行政机关“行政处罚”行为的衔接，包括准行政处罚与行政处罚的合作适用以及行政处罚对于准行政处罚行为的适用。其一，针对违法违规的平台用户，超级平台的管控措施与行政机关的行政处罚在惩戒性上存在程度的差异，这种二元惩戒机制作用的发挥，需要以超级平台“准行政处罚”行为与行政机关“行政处罚”行为的顺畅衔接为必要前提。针对一般性违规或者轻微违法的用户行为，若满足行政处罚法“免予不罚”的条件，超级平台通过封禁行为足以实现惩戒与威慑目的，此时行政机关无需介入再实施多余的处罚。只有在平台用户的违法违规行为较为严重，仅通过平台的管制措施不足以惩戒时，行政机关行政处罚的衔接才是必要的。其二，针对平台自我规制的不当行为，比如滥用封禁行为等管控措施谋求私利，行政机关应及时对作为市场监管者的平台进行监管。换言之，具有双重身份“被监管对象”与“监管平台生态系统的自我规制者”的超级平台，如何监管其自治，实现自治与他治的有效结合，这需要行政机关在超级平台监管不当时积极地实施行政处罚有所作为。现代行政承担公共秩序维护与公共服务供给两大基本任务。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确提出“建设数字法治政府”这一重要命题，既有讨论多关注如何在数字政府内嵌入法治价值。但换一个视角看，法治建设实则是一个开放的过程，数字的嵌入对于行政法治有何影响这一问题同样意义深远，而平台行为问题的讨论或许可以提供一个可能的视角。数字化的浪潮下，超级平台作为政府面对的新型规制对象，由于其不仅限于私营者身份，同时履行维护网络秩序与供给网络服务的公共职能，针对违法违规用户行为实施一系列管控措施。因此，政府如何面对数字平台对市场的规制，对此作出适当的反应，这直接反映了数字化影响下政府与市场的关系，决定行政法治更新的方向。本文选择聚焦一种具体的管控措施—封禁行为。超级平台实施的封禁行为指向超级平台依据法律规范或者平台协议对特定用户中断、终止提供平台服务的行为。传统研究多将此作为合同行为放置在封闭的私法规则治理下加以规范，但准行政处罚属性更契合超级平台封禁行为的本质。在辨明法律属性的基础上，出于对现实困境的阐释，包括但不限于经济理性人的逐利本性弱化监管目标的实现、有关处置措施裁量权的不规范行使、程序空白所引发的行为合理性危机，本文尝试引入合作规制，阐明社会共建共治共享在数字技术融入行政法治的具体应用，融入政府、用户、社会组织、平台等多元主体的意志，在合作中对多元利益进行重整，彰显民主、公正的法治价值。诚然，本文在引入合作规制进行方案构建时，成熟性不足，但对于超级平台封禁行为的规制反思，确影响数字政府背景下政府与新兴市场、行政法治与数字要素之间的关系，有必要推进这一问题的讨论。往期精彩回顾
王圣 张晏如｜人工智能辅助警察权双层规范模式的构建
上海市法学会官网
http://www.sls.org.cn
