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程溪｜检察官统一调用制度的困境、镜鉴与完善

转自：上海市法学会 2025-02-20 08:20:03

检察机关在被告人、辩护律师人数较多的疑难复杂案件中对统一调用检察官存在一定需求，建立检察官统一调用制度具有现实性、紧迫性。但目前在检察官统一调用制度规范中，因法律规定原则笼统导致调用程序运行无序、配套措施不足导致制度运行存在障碍等问题。在满足司法实践需求的同时，应当立足我国的刑事司法制度、紧紧围绕我国检察机关法律监督机关的宪法地位、检察机关双重领导的宪法关系，构建检察官统一调用制度，探索完善检察官统一调用制度的具体程序规范。

引言
2018年人民检察院组织法修订，其中第24条规定了上级人民检察院对下级人民检察院可以行使的职权：上级人民检察院可以统一调用辖区内检察人员办理案件。2019年，最高人民检察院印发《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《刑事诉讼规则》），其中第9条在重申上级检察机关可以统一辖区内下级检察机关人员办理案件同时，进一步明确被调用的检察官可以代表案件办理检察机关履行出庭支持公诉等各项检察职责。至此，我国检察机关在上层建筑层面正式确立了检察官统一调用制度。
检察官统一调用制度确立后，在司法实践中，特别是在异地异级调用检察官出庭支持公诉的问题上引起一定争议。有部分观点认为，检察院组织法、《刑事诉讼规则》的相关规定于法无据，缺乏上级法律规定，同时违背了控辩平等武装原则等基本法理。亦有观点认为，检察官统一调用制度于法有据且与检察一体的制度要求、国际司法实践现状相符合，同时亦引起部分论者反驳。
2023年9月5日，最高人民检察院发布《关于上级人民检察院统一调用辖区的检察人员办理案件若干问题的规定》（以下简称“《调用检察人员规定》”）正式对检察官统一调用制度的模糊概念进行明确，设置了检察官统一调用时应当遵循的具体规范，吸收检察官统一调用制度在实践中相关制度经验，同时对部分法理、实践困境进行了照应性规范。
本文认为，检察官统一调用制度发轫于检察一体理论，基于我国检察机关整合业务条线、增加办案力量的实践需求而产生。其与大陆法系中检察一体概念和制度既有相似部分，也存在不同。目前最高人民检察院《调用检察人员规定》虽然不乏亮点，但同时仍然存在适用案件类型不明确、统一调用方式不符合法理、当事人程序性救济权利不明等问题，因此在统一检察官调用制度设立已成定局的情况下，通过比较法研究有助于进一步完善其制度设置。
一、检察官统一调用制度的现实意义与制度困境
我国检察官统一调用制度的确立，法理依据来源于大陆法系检察一体基本法律原则，同时系为解决检察官异地、异级办案的实务需求而产生。但大陆法系检察一体原则，根植于其行政色彩浓厚的检察官角色定位，同时与其密切的检警关系相关联。我国检察官统一调用制度在解决异地、异级办案上级依据缺失的问题后，对何种类型案件可以调用、具体的调用程序以及被调用的检察官职责等问题进行部分明确。在肯定《调用检察人员规定》进步之处的同时，其并未完全解决目前检察官统一调用制度在法理以及司法实践中的困境。

（一）
建立检察官统一调用制度的现实意义

2018年以来，我国开展为期三年的扫黑除恶专项斗争，涉黑案件往往重大、复杂且涉案人员众多，进一步完善检察官统一调用制度，特别是作为调用机关检察官出庭支持公诉成为检察机关在司法实践中的重大需求。
根据最高人民检察院公布的各年份对涉及扫黑除恶专项斗争提起公诉案件数量，本文对相关数据进行了统计分析。2018年、2019年、2020年数据样本中，检察机关提起公诉的涉黑、涉恶案件中，平均每案被告人均在6人以上。依据我国刑事诉讼法的相关规定，按照每名被告人聘请1位律师来计算，平均每案中存在6名辩护人，按照每名被告人聘请2位律师来计算，平均每案存在12名辩护律师。（见下表）且涉黑、涉恶案件大多涉嫌数个罪名、数节犯罪事实，庭审持续时间较长，依据目前部分律师在社交媒体发布的开庭通知书，法院面对涉黑、涉恶案件所安排的开庭时间动辄1个月、2个月、3个月。

特别是基层检察机关在办理，一审涉黑、涉恶案件的出庭公诉时面临巨大办案压力。即便是中层检察机关，在办理二审涉黑、涉恶案件出庭支持公诉时往往也会面临人力不足等问题。更何况在办理涉黑、涉恶案件时，还要同时办理其他非黑恶案件。而我国员额制改革，取消了助理检察官这一称谓，只有被任命为员额检察官才能出庭支持公诉，在庭上依法履行检察官职责。不再像过去那样，借调一名检察人员就可以任命为助理检察员，就可以履行全部检察职权，虽然检察长仍可任命检察官助理，但其所任命的助理已不具备全部检察职权，也不能独立办案，自然也就不能独立完成出庭任务了。
在上述背景下，2018年检察院组织法修订时，将检察官统一调用制度正式确立为法律规范；2019年刑事诉讼规则修订时，明确进一步明确被调用的检察官可以代表案件办理检察机关履行出庭支持公诉等各项检察职责。2023年，《调用检察人员规定》正式对检察官统一调用制度进行了具体的制度性完善。我们可以认为，检察官统一调用制度发轫于检察一体原则，是我国检察机关立足于司法实践需求，所设置的人员流动性规范。同时，在检察机关立足实践需求设置相关制度机制并将其制度法理依据诉诸检察一体理论，致使司法实践以及制度设置在我国存在部分“水土不服”。

（二）
我国检察官统一调用制度的法理困境

检察一体（Grundsatz der Einheit der Staatsanwaltschaft）原则，依据部分学者观点，其移植法国法中检察机关“不可分及一体性原则”演化而成，其主要有四个重要特征：①上级检察机关的指令权；②检察长对检察官职务的转移与指定继承权；③检察官在体系中具有一定自主权；④检察机关具有行政机关属性并依阶层设置。检察一体原则就是在这种具备浓厚行政机关属性的组织架构下所设立的上命下从的组织原则，也即上级检察官对下级检察官的相关事务，既可以进行指挥监督，也可以对其职务进行承继和转移；下级检察官则具有服从上级检察官命令的义务，受其监督、对其负责。将视角定位于检察制度自身而向其外部审视能够发现：世界各国普遍将检察权定位为行政权。
1.我国检察机关并非行政机关




普遍实行检察一体原则的大陆法系国家中，检察机关被定位为行政机关或具有行政基本的基本属性，且在组织架构上基本隶属于政府司法行政部门。在日本，检察机关隶属于法务省，而法务大臣属于日本政府内阁成员，检察机关检察权的行使属于内阁应当向国会报告的事项之一；在德国，检察机关虽依据德国法院组织法规定对等配置和设立，但其组织设置同样隶属于联邦或邦联司法部下。
而在我国检察机关是依据宪法设立的，具有独特地位的国家法律监督机关。同时，我国宪法规定检察机关依法独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。可见，从宪法角度来说，我国检察机关是与我国行政机关并立“一府、两院、一委”中的独特法律监督机关。因此在检察官统一调用制度的司法实践中，特别是将上级人民检察院检察人员调用至下级人民检察院参与办案时，不可避免与我国现行法律中回避、管辖、二审抗诉审查等人民检察院依法应当行使法律监督职权事项中产生制度性冲突。
2.我国检察官由同级人民代表大会任命




依据我国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第50条、人民检察院组织法第38条的相关规定，我国地方各级检察机关检察长由本级人民代表大会选举任命，副检察长、检委会委员及检察员则由本级人民代表大会常委会任命。
在本次《调用检察人员规定》出台前，全国人大法工委专门就“统一调用辖区内检察官履职问题”在十三届全国人大常委会三十八次会议中汇报：“我们经研究认为，宪法和有关组织法等法律共同构成检察权行使的法律依据，根据人民检察院组织法有关规定，上级人民检察院可以调用辖区的检察人员办理案件；被调用的检察人员代表办理案件的人民检察院履行出庭支持公诉等各项检察职责的，须经本级人大常委会作出相关任职决定。我们已向有关制定机关提出了研究意见，建议予以考虑。”依据相关媒体报道，上述意见出台后，“全国人大常委会法工委关于调派检察官需要人大常委会批准任命的意见出来后，有关部门是有不同意见的，但法工委坚持异地用检要经地方人大常委会批准任命。”最高人民检察院《调用检察人员规定》第7条规定，采纳了上述意见，明确异地用检要经地方人大常委会批准任命，形成了具有中国特色的检察官统一调用制度规范。
3.我国检察机关受双重领导




在德国，依照《德国法院组织法》的相关规定，联邦检察署隶属于联邦司法部，其活动由联邦司法部长向联邦政府及联邦议会负责；在邦联层面，各个邦联内检察署彼此存在上下隶属关系，邦联司法部长下辖邦联高等检察署、邦联地方检察署，邦联高等检察署及地方检察署隶属于邦联司法部并对其负责。在日本，依照日本检察厅法规定，检察厅之间存在严密指挥监督权限：最高人民检察院检察厅管辖高等检察厅、地方检察厅和区检察厅；高等检察厅管辖地方检察厅和区检察厅；区检察厅则受地方检察厅管辖。
我国检察机关同时受上级检察机关以及同级人民代表大会及其常委会的双重领导。我国宪法第137条规定，最高人民检察院领导地方各个级别检察院以及专门检察院工作，上级人民检察院负责领导下级人民检察院工作。同时，我国宪法第3条、第138条规定，检察机关由我国国家权力机关人民代表大会产生，受人民代表大会监督，对人民代表大会负责。最高人民检察院对全国人民代表大会及其常委会负责，地方各级人民检察院则对产生它的国家权力机关以及上级人民检察院负责。学界主流观点认为，宪法的上述规定，正是我国检察机关双重领导体制的法律依据。
最高人民检察院《调用检察人员规定》中第8条规定，将上级人民检察院检察官调用至下级人民检察院不需要经过检察官任免程序。实践中，上级人民检察机关的检察官相较于下级人民检察院检察官，往往在检察官级别、照应行政级别高出一等，甚至可能出现部分调用检察官职级高于下级人民检察院检察长的情况，以直辖市为例，区级检察院检察官的初任等级可以是二级检察官甚至更低的级别，但分检、市检检察官的初任等级则为四级高级检察官。下级检察机关及人民代表大会难以领导、监督“空降”检察官，架空双重领导的中国检察体制。

（二）
我国检察官统一调用制度的实务困境

由上可见，奉行检察一体原则的大陆法系国家在检察机关性质、检察官权力来源以及检察领导体制上均与我国有一定差异，也正因此导致引用检察一体作为我国检察官统一调用制度的理论支撑，存在一定的水土不服。此外，我国在检察院组织法、《刑事诉讼规则》中虽然确立了上级检察机关可以统一调用下级检察机关的检察人员；明确了调用决定的程序要件，即以书面形式做出调用决定；且上级检察机关所调用的检察官可以履行出庭支持公诉等检察职能。但上述规定并未对调用的范围、调用的程序等具体调用方式进行明确，在《刑事诉讼规则》起草过程中，对于具体如何调用还存在一定的认识分歧。
在全国人大法工委释法，最高人民检察院《调用检察人员规定》出台后，对于检察官统一调用制度规范是否合宪、检察官统一调用的具体程序等问题已经不存在争议，但是同时《调用检察人员规定》在司法实践中与现行制度框架存在一定冲突，存在未尽之处，应当予以进一步解决。
1.与我国管辖制度的冲突




管辖对刑事诉讼活动至关重要。作为公权力机关受理案件的资格，管辖是评判公权力运作合法性和正当性的主要标准之一。刑事诉讼法自1979年制定以来虽经多次修订，但一直在总则第二章对管辖予以专门规定。管辖在法典结构中的位置显示其在刑事诉讼法中的重要性。进一步分析法律条文，可以发现其立法重点在于审判管辖。例如，根据现行刑事诉讼法，共有10个条文（第19条至28条）与管辖相关，除第19条“职能管辖”涉及公检法机关的管辖分工外，其余9个条文主要规定的是法院审判管辖，包括级别、地域、指定和专门管辖等。某种程度上说，我国刑事诉讼管辖形成以审判管辖为中心，外依程序法定原则、内据最密切联系原则的体系建构。
人民法院对管辖的首次接触、确认以及审查，往往来源于检察机关的起诉，检察机关的起诉行为也应当受到刑事诉讼法关于级别、地域、指定和专门管辖的相关约束。目前我国检察官统一调用制度在实践中，普遍以省级检察机关管辖范围为单位统一调用检察官组成办案团队。如在内蒙古王某明案中，该案件调用了包括内蒙古自治区人民检察院检察官在内的检察官组成办案团队，代表乌海市乌达区人民检察院出庭支持公诉。根据最高人民检察院在《关于表扬全国检察机关扫黑除恶专项斗争优秀集体和优秀个人的通报》中以内蒙古自治区人民检察院为表彰单位，对王某明案专案组进行通报表彰。根据相关表彰通报，目前司法实践中出现了以省级检察机关为主体作为办案团队代表基层人民检察院出庭支持公诉的情况。
本文注意到，我国检察官统一调用制度中均未对调用地域进行限制，最高人民检察院《调用检察人员规定》第2条的相关规定中，也未对检察官统一调用的地域、级别进行限制，依照上述规定理论上来说最高人民检察院可以将全国范围内任意地方检察人员调用至任意地方检察机关办理案件。举例而言，如若最高人民检察院将北京某区人民检察院案件全部承办人员，均由上海市某区检察人员调用组成，那么管辖本案的究竟是上海检察机关还是北京检察机关？
2.与我国回避制度的冲突




我国刑事诉讼法29条规定了回避制度，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》（以下简称《刑诉法解释》）规定，参与过案件调查、侦查、审查起诉工作的司法工作人员，不得担任案件审判人员；最高人民检察院在《刑事诉讼规则》也规定，参与过同案侦查工作的人员，不得参与案件的审查逮捕、起诉、出庭支持公诉及诉讼监督工作。
根据回避的制度原理，之前参与办理案件的司法人员因为已经形成“有罪的心证”，为了防止错误预断与不当偏见应当被更换，这是司法公正的需求。而目前检察机关在司法实践过程中将上级检察机关检察官调用至下级人民检察院检察官做法违背了回避制度法理，影响案件进入第二审程序审查时上级检察机关的中立性、客观性。此外，我国刑事诉讼法第31条规定，检察人员的回避应当由检察长决定。目前检察官调用制度中，代表调用机关履行检察职能的检察官回避由谁决定尚不明确，被调用检察官回避事由应当由其任职检察院决定，但任职检察院并非本案承办单位；同时，具有案件管辖权的承办单位因所调用检察官并非其本院任职检察官，亦无权决定其回避事由。
最高人民检察院《调用检察人员规定》第9条对实践中存在的回避制度冲突问题进行了回应，但依据我国刑事诉讼法规定，检察人员的回避，应当由检察长决定；检察长和公安机关负责人的回避，由同级人民检察院检察委员会决定。被异地调用的检察人员往往由上级检察机关决定，上述规定并未回应调用检察官的回避究竟是由调用决定检察机关检察长决定，还是由调用至的检察机关检察长决定。
二、检察官调用制度的域外镜鉴
构建中国检察官统一调用体系，其法理基础不应当局限于大陆法系国家检察一体理论，而应当结合相关国家和地区检察机关属性，检察机关组织架构、检察官任免及权力来源并参考检察官职权职务转移以及检察官调用程序，来对我国检察官统一调用制度建设提供镜鉴参考。考虑到我国检察机关整体架构，本文选取了同样适用“检察一体”原则的德国以及日本作为参考对象。
依据德国基本法相关规定，德国检察机关虽然对等配置于对应法院中，但其在行政组织架构中分别隶属于联邦或邦联司法部之下，与法官依法行使审判职务，独立不受任何干预或命令拘束不同。检察官不具有审判权不属于司法官的范畴，其应当被定位于行政机关之下。同时，德国主流观点认为，检察官是与法官具有相同地位的刑事司法机关，在机构属性上与一般行政机关不同，兼具行政机关与司法机关的双重功能。
日本现行法律相关规定，行使检察权的检察机关被称为检察厅，在国家政治体制中隶属于行使行政权的内阁之下，归于日本政府内阁法务省领导。日本法务省为日本最高司法行政机构，首长为日本法务大臣。尽管日本检察厅在政治体制上属于行政权范畴，但检察厅具有相对独立性，并不属于纯粹的行政机构。依据日本国家行政组织法相关规定，检察厅属于依照检察厅法设置的“特别机关”。

（一）
检察机关的机构设置

1.德国检察机关的机构设置




德国政治体制为联邦制，德国联邦政府下辖16个邦联政府，而各个邦联政府下辖的检察机关并不直接隶属于联邦检察机关。在联邦层级，德国检察机构只在德国联邦最高法院设立联邦检察署，德国法院组织法第142条第1款第1项规定，联邦检察署的职权由联邦检察总长以及联邦检察官共同行使。在联邦检察署内部，由联邦检察总长领导下属联邦检察官以联邦检察总长代理人的身份办理案件。在邦联层级，依照德国法院组织法第141条规定，各层级法院均应当有相应检察机关存在。第142条第1条第2款规定，在邦联高等法院、地区法院检察权由一名或多名检察官行使。
依据德国法院组织法的规定，德国检察机关均配置于相对应法院中，与对应级别法院“合署办公”。其司法体系内联邦最高法院、邦联高等法院、邦联地方法院和地区法院分别对应设置联邦最高人民检察院察署、邦联高等检察署以及邦联地方检察署。依据德国宪制的联邦分权原则，联邦司法部与各个邦的司法部之间并没有明确的隶属和监督关系。因此，德国并不存在所谓的完整统一的检察体系，即便是联邦司法部长、联邦检察长也只能对下属的联邦检察官行使指令权。
2.日本检察机关的机构设置




日本检察厅是具有全国统一、中央集权、层级性的特别行政机关。其组织架构中分别设立最高人民检察院检察厅、高等检察厅、地方检察厅等四种类别，分别与日本最高裁判所、高等裁判所、地方裁判所及简易裁判所相对应。依据《日本检察厅法》相关规定，日本各级检察厅之间存在紧密指挥与监督关系，高等检察厅、地方检察厅和区检察厅受最高人民检察院检察厅管辖；地方检察厅和区检察厅受高等检察厅管辖；区检察厅则受地方检察厅管辖。
同时，因日本检察厅体系隶属于法务省，而检察权是否正常行使属于内阁法务大臣对国会负责、受国会监督的事项之一。依照日本检察厅法相关规定，法务大臣对日本检察厅以及检察官具有一般事务监督的职权。在日本的制度设计安排中，法务大臣监督权的行使既要考虑检察厅及检察官独立性，又要考虑检察一体原则下与检事总长指挥权的协调问题。

（二）
检察官的任命及权力来源

1.德国的检察官任命




德国检察官的遴选及任命属于司法行政管理部门的职权范围。在联邦层面，联邦检察官均由联邦政府聘用并经联邦司法部门任命；在邦联层面，检察官则由各个邦联司法行政部门任命。依照德国法官法第10条第1项以及第12条第2项的规定，在通过遴选程序以后，申请人将被任命为“实习司法官”，在从事至少3年实习法官、检察官工作后才能被任命为终身法官、检察官。
在实习期间，实习司法官的职权与正职法官、检察官权利义务相同，但需要在资深检察官、法官指导下办理案件并接受相关考核。最终通过考核者且申请担任检察官的实习司法官在联邦层面由德国总统基于联邦司法部长提名，经德国联邦参议院同意后获得任命。而在邦联层面，则由各邦司法部长进行任命。
2.日本检察官的任命及权力来源




依据日本检察厅法第3条规定日本检察官职位分为：检事总长、次长检事、检事长、检事以及副检事。其中，检事总长为最高人民检察院检察厅检察长，负责指挥全体检察厅及检察官。次长检事，则在最高人民检察院检察厅作为检事总长的辅助人员，当检事总长出现事故或无法履职时履行其职责。检事长，系高等检察厅检察长，负责指挥高等检察厅及其下辖检察厅及所属检察官。检事以及副检事则负责地方及区检察厅的管理工作。
对于上述检察官职务的职务任命，检事总长职位需经过内阁提名、国会同意最终经日本天皇任命；次长检事、检事长同样需要法务大臣提名并经过天皇任命手续；检事、副检事以及其他检察官则需经过法务大臣任命，最终进入检察官体系，除具有天皇任命这一程序性历史特征外，日本检察官的任命与内阁法务省的行政管理体系密切相关。

（三）
检察官的统一调用制度
1.德国检察官统一调用制度




德国检察官调用制度源于德国检察一体下的指挥监督权，德国法院组织法第146条规定检察官应当执行上级命令。德国法院组织法第147条规定，德国检察机关首长及司法部长有权对其辖区内的检察官进行监督及领导。同时，为便于上级进行指挥监督，下级检察官对于案件启动侦查、采取重要侦查措施以及侦查终结等事项具有向上级报告义务，而上级有接受并了解相关事项的权力。即在联邦层面，联邦司法部长对联邦检察总长及联邦检察官进行监督及领导，联邦检察总长对联邦检察官进行监督及领导；在邦联层面，各邦司法部长对各邦检察官进行进行监督领导，各邦联高等法院检察署检察长、地方法院检察署检察长对辖区内检察官进行监督领导。
德国检察官调用制度具体依据为德国法院组织法第144条以及145条相关规定，其中144条规定检察官以检察长代理人身份从事相关检察事务；第145条第1款规定，德国首长级检察官员有权在其辖区内所有法院自行承接包括审查起诉在内的检察机关事务工作，或者将命令所属某检察官的案件移转给其他检察官承办，即检察长拥有“职务收取权”以及“职务转移权”。同时，第145条第2款对检察官调用制度进行限制，规定区检察官只能在区法院执行检察官职务。由上可见，除限定区检察官只能在区法院处理检察事务外，德国检察官统一调用制度并未对检察官调用的地域、级别进行限制，各邦联检察长可在辖区内统一调用检察官。
2.日本检察官调用制度




日本检察机关检察一体原则体现在日本检察厅法的相关规定中，其中第7条、第10条、第14条规定了上级检察官对下级检察官指挥、监督的权力以及法务大臣的一般指挥监督权；第11条、第12条、第13条则确立了上级检察官对下级检察官的事务委任权、事务继承和转移权以及下级检察官临时代行职务权。其中日本检察厅法第12条规定确立了日本检察官调用制度：检事总长、检事长和检事正可以自行处理其指挥监督下的检察官事务，也可以使其指挥监督下的其他检察官处理。日本法务综合研修所出版的日本检察厅法研修教材中对12条所适用情形之一即为：当发生严重复杂案件时，需要其他检察厅的检察官来支援时。
日本检察体系中，检察官受到上命下从的检察一体原则约束，在上下级检察人员的调用中，最高人民检察院检察厅的检事总长、高等检察厅的检事长、地方检察厅的检事正，可以指定自己下辖的检察官代理自己办理检察事务，也同时具有职务承继权及职务移转权，亲自或指派其他检察官办理所下辖检察官办理检察事务。
此外，除上命下从的检察一体原则外，日本检察机关存在横向的检察一体协同办案情况，地方检察厅往往会依据检察职能性质来分组编制检察人员执行职务，譬如为加强“起诉状一本主义”下的法庭辩论工作，成立专门负责法庭审判辩论的“公判部”；为办理重大贪污、渎职以及经济犯罪而成立“特搜部”等。在日本“东京地铁毒气事件”等诸多重大案件中，均调用了多地检察官、助理检察官、调查员、律师、会计师等人员组成办案团队。在日本检察体系中，此类协同办案方式已成制度化的惯行方式，仅因案件繁简而规模有大小之分，而非出自检察官个人即兴式的结合。

（四）
小结

以大陆法系为历史背景的德国、日本均奉行检察一体化原则，但其在国家政治体制、基础法系背景、检察机关的宪法地位、检察机关在国家政治架构中地位、检察官任命及权力来源与我国均存在巨大差异。目前学界及司法实践以在上述国家及地区法律制度架构系统设立、司法实践及学理认识统一的检察一体原则作为我国建设检察官统一调用制度的参考基础不免存在“水土不服”。
本文认为，依据我国宪法、检察院组织法、检察官法相关规定，建立检察官统一调用制度于法有据；与我国检察机构设置关系历史延续性相符；且符合我国检察机关司法实践需求。
1.建立检察官统一调用制度并不违背双重领导的检察体制




依照我国宪法第137条相关规定，最高人民检察院为检察系统最高机关，领导地方各级检察院工作，同时上级人民检察院负责领导下级人民检察院工作，从宪法层级确立了我国检察机关领导与被领导的相互关系。我国检察院组织法第10条也对上述原则设置了照应性规定。从现行法律规范层面，我国上级检察机关对下级检察机关的领导权是毋庸置疑的。
从历史经纬来看，在我国检察机关设立之初即为垂直领导体制。我国1949年制定《中央人民政府最高人民检察院察署试行组织条例》第2条规定：全国各级检察署均独立行使职权，不受地方机关干涉，只服从最高人民检察署之指挥。虽然1951年《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第5条，曾短暂规定检察机关受同级人民政府委员会的双重领导，但在1954年宪法继续恢复垂直领导体制。地方各级人民检察院独立行使职权，不受地方国家机关的干涉，只有最高人民检察院需要对全国人大常委会负责并报告工作，地方各级检察院无须对相应地方人大及常委会汇报工作。
1978年我国宪法修改，增设地方各级人民检察院对本级人民代表大会负责并报告工作。1982年我国宪法再次修改，进一步规定检察机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。根据以上规定，可以认为自1978年检察机关恢复重建后，垂直领导体制被取消，正式确立了我国检察机关双重领导的检察体制并沿用至今。“垂直领导”“双重领导”反映了“不仅仅是检察机关体系内部的权力构造问题，也反映出我国中央与地方、国家机关与党的关系的变化”。检察机关虽然经历了从“垂直领导”到“双重领导”的反复调整，但最高检察机关对各级检察机关；上级检察机关对下级检察机关的领导权自始至终存在。
2.建立检察官统一调用制度具有历史延续性




从我国检察衍变史来看，有关“领导”方式修改的官方意见和表述中，能够发现“领导”包含着人、财、物等方面的全面管理。1950年，时任最高人民检察署的副检察长李六如在将检察机关由垂直领导转为双重领导的解释说明中强调，检察系统人、财、物等方面的欠缺是根本原因。二十一世纪以来，加强和完善检察机关的领导体制一直是我国检察机关体制改革的重要命题。在加强领导体制的人、财、物改革中，着力点主要是上级检察机关对“用人权”的加强，而检察官的调用制度则是领导与被领导关系的核心。
2005年，最高人民检察院公布《关于进一步加强公诉工作强化法律监督的意见》，在司法实践中首次开始尝试调用优秀公诉人、业务骨干办理重大、复杂案件，强调“强化公诉工作的上下领导、横向配合和对外协调，形成检察机关公诉工作的整体合力”，并实行“上级人民检察院根据办案需要，可以选调优秀公诉人或者业务骨干办理重大、复杂案件”的异级调用模式、“案件涉及多个地区的，上级人民检察院要加强协调，各地要积极配合”的异地调用模式。2011年，最高人民检察院又出台《关于调配优秀公诉人办理重大公诉案件的规定（试行）》，规定必要情形下，可以调配辖区优秀公诉人办案。
三、我国检察官统一调用制度的完善路径
目前检察机关在部分被告人、辩护律师人数众多的疑难复杂案件中对统一调用检察官存在需求的情况下，建立我国检察官统一调用制度存在现实性、紧迫性。但是应当承认，目前最高人民检察院在结合司法实践经验后推出的检察官统一调用制度规范，并未完全回应目前理论、实务界存在的争议，《调用检察人员规定》的出台不乏亮点，但仍有不足之处。
本文认为，在满足司法实践需求的同时，应当结合我国政治体制、司法制度特征，紧紧围绕我国检察机关法律监督机关的宪法地位，检察机关受双重领导的宪法关系，立足我国的刑事司法制度建立检察官统一调用制度，进一步完善检察官统一调用制度的具体程序规范。

（一）
检察官统一调用制度的实体要件

目前我国检察院组织法、《刑事诉讼规则》对检察官统一调用制度的相关规定仍处于原则性、笼统性的设置中，导致目前调用程序在司法实践中出现较多争议。作为上级检察机关对下级检察机关行使领导权的重要程序机制，应当进行细化完善，以阳光化、透明化来回应对检察官统一调用制度正当性的质疑。
最高人民检察院《调用检察人员规定》第2条规定：人民检察院办理当事人人数众多、案情特别重大复杂的案件，本院办案力量确实难以承担的，上级人民检察院可以统一调用辖区的检察人员办理案件。本文认为，为完善检察官统一调用制度，应当从当事人人数众多、案情特别重大复杂的案件以及特定案件类型两方面来设立检察官统一调用制度的实体要件。
1.明确当事人人数众多、案情特别重大复杂的类型




域外检察官的调用制度中，均存在对特定案件情况才能调用检察官的实体要件。检察厅法研修教材中规定：当发生严重复杂案件时，需要其他检察厅的检察官来支援时可以调用检察官。日本时任检察总长伊藤荣树在《日本检察厅法逐条解读》对检察官调用解读中，也列举发生大案件等时，受命支援其他检察厅的检察官事务的场合，可以依据检察厅法第12条调用检察官。
办理重大、复杂案件才可调用检察官同样符合我国检察官调用制度的司法实践经验。最高人民检察院公布《关于进一步加强公诉工作强化法律监督的意见》中规定：上级人民检察院根据办案需要，可以选调优秀公诉人或者业务骨干办理重大、复杂案件。
但是《调用检察人员规定》第2条并未对“当事人人数众多、案情特别重大复杂”进行列举式规定，致使实践中由检察机关掌握最终解释权。本文认为，应当参照我国对于何谓“重大复杂”案件的方式进行明确。我国刑事诉讼法第158条关于重大复杂案件的侦查羁押期限规定中，就列举方式明确了重大复杂案件为：（一）交通十分不便的边远地区的重大复杂案件；（二）重大的犯罪集团案件；（三）流窜作案的重大复杂案件；（四）犯罪涉及面广，取证困难的重大复杂案件。同时，公安机关、检察机关以及人民法院在相关司法解释对重大、复杂案件均存在照应性规定。必要时候，检察机关可以以司法解释、指导性案例方式参照上述规定对“当事人人数众多、案情特别重大复杂”进行进一步明确，使各地检察机关对重大复杂案件的理解也形成一定共识。
2.限制特定案件类型的法律要件




除当事人人数众多、案情特别重大复杂的事实要件前提下，还应当确立案件类型的法律实体要件。我国司法实践中存在对特定案件范围启动特定刑事程序的相关规定，譬如我国检察机关在“十三五”时期检察工作发展规划纲要提出，要完善侦查监督机制，探索建立重大、疑难案件侦查机关听取检察机关意见和建议以及对公安派出所刑事侦查活动监督机制。各地区公安、检察机关在探索检察机关提前介入侦查案件范围时，就存在依照涉案罪名及案由划定范围的做法。
检察官调用制度应司法实践需求而产生，其适用范围也应当依照检察机关实践需要审慎划定，在重大、复杂的基础上增加罪名及案由的范围限制并依据检察机关在司法实践中实际办案需求动态调整。本文认为，可以调用检察官的案件范围也应当结合检察官调用的人力需求，围绕犯罪嫌疑人、被告人人数众多；涉案事实复杂以及需要专业知识的新类型犯罪案件。具体而言：（1）恐怖组织、邪教组织、黑社会性质组织犯罪或者恶势力团伙犯罪；（2）破坏社会主义市场经济秩序的涉众型经济犯罪；（3）涉及食品药品、环境资源、金融安全、知识产权、个人信息等在定性或者法律适用方面争议较大的新型犯罪案件。

（二）
检察官统一调用制度的程序要件

目前检察院组织法、《刑事诉讼规则》对检察人员统一调用制度相关程序性规定中，只明确了调用决定要以书面形式作出，被调用的检察人员可以履行出庭支持公诉等检察职能。《调用检察人员规定》虽然对相关程序进行了规定，但仍然有进一步完善的空间，其中部分法律规定原则笼统导致调用程序运行无序，而配套措施不足导致制度运行存在障碍，从而引发目前检察官统一调用制度中存在的诸多问题。本文认为，应当参考域外国家地区具体调用程序，结合我国司法制度实践，设置和完善我国检察官调用的程序要件。
1.调用检察官程序的启动




对于符合人数众多、复杂事实要件以及上述案由法律要件的案件，检察机关可以依法启动检察官调用程序。具体而言，《调用检察人员规定》第4条规定，下级人民检察院办理的案件时，可以申请上级人民检察院统一调用辖区的检察人员到本院办理案件；上级人民检察院指导下级人民检察院办理案件，可以统一调用辖区的检察人员到下级人民检察院办理案件。
本文认为，调用程序的启动是建立在具有案件管辖权的检察院存在调用检察官需求情况下，由其主动依职权调用下级或请求上级人民检察院调用检察官。在未接到下级人民检察院申请的情况下，上级检察机关不得主动调用检察官至下级人民检察院办理案件，避免可能存在“以控制承办人员的方式操纵案件结果”的担忧。
具体而言，调用程序应当依职权或依申请启动。（1）依职权调用检察官：是指上级检察院依据本院所管辖案件的需求，在案件符合可调用案件范围的情况下调用下级检察院检察官至本院的情形；（2）依申请调用检察官，是指上级检察院依据下级人民检察院申请，在案件符合可调用案件范围的情况下调用下级检察院检察官至申请检察院的情形。
2.调用检察官的职能及授权程序




依照调用机关的调用需求分类设置授权及任命程序。
（1）协助调用机关处理案件事务
目前检察院组织法、检察官法中表述为“统一调用检察人员”。其中既包括检察官，也包含检察官助理、书记员在内的检察辅助人员。其中检察官助理、书记员依法只能承担检察辅助事务工作，但同样也可能存在调用检察官来承担检察辅助事务工作的情况。因此，调用检察人员的决定书应当明确被调用检察人员的法律身份和办理案件的职责权限。
对于需要调用检察人员在调用机关的安排下协助承办检察官处理审查案件材料、涉案法律问题研究以及草拟法律文书等检察辅助事务工作的，仅需依据现有调用程序，由上级检察机关依申请或依职权以书面方式调用即可。
最高人民检察院《调用检察人员规定》第5条规定：上级人民检察院统一调用辖区的检察人员作为检察官办理案件，被调用检察人员应当具有检察官职务。换言之，如若调用检察人员不作为检察官办理案件，则不需要具有检察官职务即可调用。
（2）代表调用机关履行检察职能
依照我国检察官法第18条规定，地方各级人民检察院检察员，由检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免，方可履行检察官法第18条所规定的检察官职责。目前各地检察机关对检察官统一调用制度的探索中，海南省检察机关在“黄某发等196人黑社会性质组织案”案中从海南省24个检察机关分别调用92名检察官成立专案组。相关调用程序由海南省检察院报省人大常委会同意后，下发《关于调用检察人员办理“黄某发家族涉嫌黑社会性质组织犯罪案件”的决定》。根据相关报道，在法院庭前会议中检察官当庭宣读省检察院调用决定，对相关问题做出说明，合议庭、被告人及其辩护人均表示无异议，并未引发内蒙古王某明案、安徽芜湖谢某卿案类似舆情。
最高人民检察院《调用检察人员规定》第7条规定，吸收了上述实践情况经验，明确异地用检要经地方人大常委会批准任命，形成了具有中国特色的检察官统一调用制度规范。

（三）
检察官统一调用制度的程序性限制

检察官统一调用制度的确立，在满足检察机关办案人力资源需求、形成检察机关合力的同时，对我国传统刑事诉讼法理、部分法律制度规定以及现行检察机关员额管理制度形成一定的冲击，也引发了部分辩护律师、学者的质疑。本文认为，对于检察官统一调用目前存在的争议性问题，应当扎牢制度的“笼子”，以明确的程序性设置来进行回应。
1.不应将上级检察人员调用至下级检察机关




与实行检察一体的德国以及日本不同，依照我国宪法、检察院组织法规定，检察机关是我国法律监督机关，通过行使检察权维护国家、社会公共利益，维护国家法制统一，确保法律统一实施，检察机关与国家行政机关、监察机关、审判机关并立，不具有行政机关属性。我国检察官法第5条也规定，检察官应当具有客观公正义务。法律监督机关这一宪法定位决定了检察机关不单纯履行追诉职责，而应把客观公正作为履职的本质要求。
目前我国检察官统一调用制度的司法实践存在将上级检察官调用至下级检察机关办理案件的情况，从而引发了检察官统一调用与我国现行管辖制度、现行回避制度的冲突。本次最高人民检察院《调用检察人员规定》第3条第1款规定：上级人民检察院统一调用辖区的检察人员办理案件，包括下列方式：（一）调用本院检察人员到辖区的下级人民检察院办理案件。
本文认为，为确保上级检察机关的中立性、客观性，以及避免检察官调用对我国现行管辖制度的冲击，应当明确检察官的异级调用程序中仅可从下级检察院调用至上级检察院，对于没有下辖检察院的基层检察机关则可以报请上级检察机关调用其辖区内其他基层检察机关检察人员。
2.异地调用范围应当以省级范围为宜




在遵循检察一体的域外国家和地区中，检察机构均遵循自上而下的层级而设置，在上命下从的检察一体关系下，上级检察首长对下级均存在指挥监督的权力，而下级检察官则有服从的义务。我国检察机关同样存在自上而下的层级机构设置，最高人民检察院《调用检察人员规定》第2条的相关规定中，也未对检察官统一调用的地域、级别进行限制，依照上述规定理论上来说最高人民检察院可以将全国范围内任意地方检察人员调用至任意地方检察机关办理案件。
目前我国司法管理体制中，地方检察院人财物以省级进行统一管理。2014年6月中央深改小组会议审议通过的《关于司法体制改革若干问题的框架意见》将其列为四项基础性改革举措之一规定对人事“省级统一提名，地方分级任免”的方案，提名权在省级，任免权依照法律的规定，依然在各级人大及其常委会；对财物的统一管理，主要是建立省以下地方法院、检察院经费由省级政府财政部门统一管理实施。
本文认为，在依据上级检察机关与下级检察机关领导关系建立检察官统一调用制度的同时，应当结合我国检察机关及检察官人财物仍由地方管理，且地方各级人民检察院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作的实际情况，将异地调用检察官的边界限制在省级。
3.被调用检察人员对谁负责、受谁监督




依照我国宪法规定检察机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。最高人民检察院《调用检察人员规定》第7条对被调用检察官的任免进行了规定，即由办案机关提请任命、案件结束或终止调用免去职务。同时，第9条对被调用检察官可能存在的回避冲突问题进行了规定。但是，相关法律规范并未对调用检察官在案件办理过程中如果涉及违纪、违法情况，以及案件办理中回避等程序性事项中，被调用检察官对哪一机关负责、受哪一机关监督进行明确。
由于被调用的检察人员并未被免去原单位的检察人员的资格，其仍在所属地履行职责，与此同时又在调派的单位履行公职，出现同一检察官同时在两个检察机构履行公职的情况。如芜湖谢某卿案，被安徽省检调派的多名检察官，被调用期间仍在原单位承办案件、履行公职。根据《监察法实施条例》第46条的规定，县级以上监察员委员按照管理权限，依法管辖本辖区内公职人员涉嫌职务违法和职务犯罪案件。但被调用人员不是承办案件检察院所在地内的公职人员，该地监察机构无法对其进行监察。同时，被调用人员在外地履行公职又脱离了原所在地监察机关的监督。
本文认为，对于实践中可能存在的上述情况，应当制度性规范进行回应。被调用检察官在检察官统一调用制度中存在两重身份，其一是代表办理案件人民检察院履职；其二是作为原单位检察人员身份。因此，对于涉及案件办理中程序性事项的相关规定，依照刑事诉讼法规定，由于已经受到同级人大常委会任命，代表办理案件人民检察院，理应依据法律法规由办理案件人民检察院检察长依法决定；其次，对于被调用检察机关在案件办理中可能存在的违纪、违法情况监督，则由原属地单位受理相关举报，并依法作出处理。

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