党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，优化城市工商业土地利用，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地。低效用地再开发试点是聚焦盘活利用存量土地，提高土地利用效率，促进城乡高质量发展的有力举措。
为了贯彻落实党中央关于实施全面节约战略、盘活存量土地和低效用地的决策部署，自然资源部持续推动低效用地再开发工作。2023年9月，《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171 号）印发，部署在15个省（市）44个城市（区、县）开展新一轮低效用地再开发试点，支持试点城市重点从规划统筹、收储支撑、政策激励、基础保障等4个方面探索创新政策举措，完善激励约束机制，有效盘活存量土地和低效用地。
一年多来，试点城市开展了积极探索，涌现出一批鲜活案例。
原产权人联合盘活片区低效工业用地——聚焦上海市闵行区梅陇镇众欣产业园项目
案例概况
作为上海市闵行区最早一批镇级工业园之一，梅陇镇众欣产业园也是全区首个整体转型的区域。园区可开发建设用地面积383.8亩，共有不动产权证书25本。其中，镇级集体企业名下有17本，社会独立法人企业名下有8本。园区再开发前，建筑形象较差，土地利用效率和产出效率低下，平均容积率小于1.0，用途为企业生产厂房、仓库、配套办公楼等，企业产值和单位土地产出低，能耗远高于平均水平，远不能满足现代产业智能化需求。
为了重新激发园区活力，优化空间布局，实现产业升级，园区决定进行全方位整体转型。即以原有规划为基础，项目转型为华鑫天地项目，将原来的划拨工业用地和仓储用地转型为研发用地，部分工业用地转型为商业用地、办公用地等建设园区配套设施，容积率提升至2.5～3.0，总建筑面积约36万平方米。其中，地上约27万平方米，地下约9万平方米。项目规划有研发独栋、准甲级办公楼、配套商业、人才公寓、公服配套等多元业态，分四期开发，预计2025年全部竣工交付。转型前，该园区企业主要从事印刷、纺织服装、机械设备生产、批发等行业，转型后将集聚智能制造、节能环保、生物医药等领域的产业，加快片区内产业结构升级，提升区域内先进产业集聚度。转型前，园区亩均税收约40万元，转型后亩均税收不低于150万元。
特色做法
根据相关规定，整体转型区域内土地权利人分散的，可以通过商议的方式明确权利义务后，建立以区政府为主导、原土地权利人参与的联合开发体，实施整体转型开发。
众欣产业园区存量工业用地面临权利主体分散、利益诉求多元、转型目标不同等现实问题，为了确保园区转型的整体性以及转型路径的可操作性，激发各权利人参与更新项目的积极性，合理分配转型后的土地增值利益，闵行区经充分论证和多方协调，最终确定由土地权利人（镇级集体企业）以改造用地作价入股的方式组成联合开发体，成立置业有限公司，对名下现状地块统一开发。园区改造用地所涉土地权利人（8家镇级集体企业）结合各自改造用地占地面积比例和1/8的均摊系数，以及企业实际资金状况协商了注册资金出资比例，经镇政府确认后完成注册，从而整合土地资源并归集开发权益，推进项目高效转型。
众欣产业园通过创新转型模式、升级产业方向、完善公共配套和丰富产品类型，将一个老旧镇级工业园打造成为“功能完善、产业聚焦、产城融合、绿色发展”的智慧产业社区，推动产业能级提升、功能服务完善以及经济效益提高。
（本案例由上海市规划和自然资源局提供）
【案例评析】
高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节，要求实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用。本案例所涉项目，在推进中运用了《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（以下简称《通知》）中的单元规划、并散为整、片区整体开发、存量补地价等政策。
实施前提：强化规划引领，优化空间利用和功能布局。
《通知》强调，加强规划统领，要求合理确定低效用地再开发空间单元，探索编制空间单元内实施层面控制性详细规划，明确土地使用、功能布局、空间结构、基础设施和公共服务设施、建筑规模指标等要求，经法定程序批准后，作为核发规划许可的法定依据。
众欣产业园坚持问题导向，以单元详细规划为基础，先行开展整体策划，谋划区域的目标定位、功能结构、空间意向、实施路径等，合理确定区域整体空间形态，优化用地功能布局，最终拟构建一个涵盖交流、文化、生态等功能的复合型智慧园区。
主导方向：并散为整，统筹主体推进存量土地资源归集。
《通知》要求，探索将难以独立开发的零星地块与相邻产业地块一并出具规划条件，整体供应给相邻产业项目用于增资扩产（商品住宅除外）。同时，鼓励集中连片改造开发，在权属清晰无争议、过程公开透明、充分竞争参与、产业导向优先的前提下，探索不同用途地块混合供应，探索“工改工”与“工改商”“工改住”联动改造的条件和程序。
众欣产业园存量工业用地涉及产权主体较多，镇级集体企业名下有多幅土地，社会独立法人企业名下也有多个细碎散地块。经充分论证和多方协调，大部分存量工业土地进行了归集，土地权利人（镇级集体企业）以改造用地作价入股的方式组成联合开发体，成立有限公司整合土地资源并归集开发权益，推进土地高效转型。
实施路径：补足差价，有序推进存量工业用地盘活运营。
《通知》优化地价政策工具，提出完善低效用地再开发地价计收补缴标准，分不同区域、不同用地类别改变用途后，以公示地价（或市场评估价）的一定比例核定补缴地价款；探索以市场评估价为基础按程序确定地价款，要综合考虑土地整理投入、移交公益性用地或建筑面积、配建基础设施和公共服务设施以及多地块联动改造等成本。
本案例中，项目通过委托土地评估机构，按照批准时点进行市场评估，经区县政府集体决策后，由单一主体或联合主体，补缴出让价款，并按照规划用途取得新的建设用地使用权。众欣产业园成立的有限公司通过自有资金进行存量补地价后进行分期开发建设。政府搭建平台，按照整体规划布局分阶段推动园区内社会独立法人企业进行自主转型，实现政府、企业和社会的共创、共享、共赢。
（点评作者为中国国土勘测规划院雷逢春）
（供稿：i自然）
