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文浩 陈小彪｜“网络+”公共安全赋能营商环境评估体系之优化路径

转自：上海市法学会 2024-11-13 08:36:35

当前我国面临的宏观经济压力不容小觑，全球经济增长乏力、内部经济结构转型、地缘政治冲突等因素持续影响经济形势。为应对“去风险”等难题，重振市场主体信心，提出优化营商环境的针对性政策势在必行。完善营商环境评估体系是法治化营商环境建设的重要一环。营商环境公共安全评估机制，立足于国内外主流营商环境评估实践和研究基础，通过拓展营商环境评估视野，发掘数字经济时代下的公共安全领域潜在优势资源，进而尝试从“网络+”公共安全层面出发，探析营商环境评估体系的优化策略，并在此基础上探索构建具有中国特色的营商环境评估体制机制。

全球化背景下的国际贸易与投资活动是世界各国经济发展的重要支柱。外资作为推动我国国家经济发展的重要力量，其流动性及投资信心的变化对接受国经济具有深远影响。据CEIC数据库提供的最新数据显示，我国外商直接投资（FDI）在2023年间发生了剧烈波动，第二季度净FDI一度降至近二十多年来的最低季度水平，又在第四季度从9月的-11,752.6百万美元回升至12月的17,500.0百万美元。统计数据距离波动的背后，是世界宏观经济形势变动、国际社会对我国经济增长怀疑与我国若干对策措施等综合作用的体现。同期，胡润研究院发布的《2023胡润财富报告》也显示了国内资本的流失趋势，个人财富超过50亿元人民币的个体较昨年同比下降5%，总财富比去年下降了4%。虽然我国及时回应并采取了有效措施，确保了经济形势仍保持稳定和增长，部分国际媒体也给出了客观的报道，遏制了恐惧情绪的滋长，但投资信心直接关系到资本流动和市场稳定性，是资源有效配置和经济稳健运行的必要基础。
营商环境评估是影响商务合作和投资决策的重要依据。良好的营商环境评价有利于我国应对当前严峻经济形势与外资波动问题。本文将从公共安全和营商环境关系角度出发，探讨发掘公共安全要素这一本国优势资源，对优化我国营商环境、提升外资吸引力的重要性。通过分析当前国际国内主流营商环境评估机制及相关研究，在当前评估模式与优化路径的基础之上，以提高公共安全要素相对权重的形式，探索营商环境评估体系优化的理论路径，并探讨利用公共安全优势资源助力数字经济时代经济发展与长期稳定的可能性。
一、我国营商环境评估体系建设现状及困境
我国营商环境的建设与评估是中国特色社会主义市场经济的重要组成部分，其不仅是对内促进企业发展、对外吸引投资的关键因素，更是国际社会评价我国经济发展和改革开放成效的重要窗口。基于现有研究基础，剖析我国营商环境评估体系建设的现状及其面临的困境，是探索以数字经济时代的公共安全资源拓展我国营商环境建设视野理念的必要前提。

（一）
我国营商环境评估体系建设现状

相比更宽泛的商业环境，营商环境这一概念更侧重于市场经济条件，强调政府政策、法规、市场准入等因素。中国对外贸易形势不断变化，新兴市场快速增长、民营企业地位进一步巩固，以及全球债务水平居高不下等现实因素，对我国法治化营商环境建设提出了新要求。此外，优化营商环境不仅是推动经济高质量发展的重要途径，也是提升国家竞争力的关键。近年来，我国高度重视营商环境建设与评估实践，实施了诸多改革措施，并根据国情形成了相对稳定的营商环境评估标准，积累了营商环境评估机制建设的宝贵经验。
一方面，国家统计局基于世界银行《2020营商环境报告》的宝贵经验，对我国在营商环境评价领域的实践经验进行了总结，并在参考世界银行提供的评价标准的基础上，基本完善了我国指标体系框架建设。其将指标体系框架分为评价项目与具体指标两个层级，反映了特定时期营商环境优化重点领域，包含了众多特色评价指标，并在框架基础上，进一步细化梳理了行政审批等具体流程环节和主要指标，制定了评价和调查工作的方案和标准。此外，国家统计局在巩固了处理建筑许可、获得电力和解决破产问题等营商环境政策改革成果的同时，也明确了监管领域效率低下、政府过度干预等现实问题的存在，体现了我国在改善营商环境领域的决心。
另一方面，相较于国外相关研究，国内关于本国营商环境评估体系建设的相关研究起步较晚，并且具有重视借鉴国际经验、注重本地化研究等特点。在基础理论研究层面，石佑启、陈可翔从价值导向、逻辑机理、实现模式出发，深度分析了法治化营商环境的内涵，丰富了营商环境法治化建设基本理论；谢红星从司法环境到信用和社会环境方向，拓展营商环境的法治理论基础。在评估设计研究层面，李志军、李蕊选取包含国内289个城市营商环境的大样本，对我国现行营商环境评估机制进行了实证分析；梁平、马大壮提出了综合性的法治化营商环境司法评估指标体系，探索在国内实施世界银行评估与国内司法评估的“双轨制”模式。在改革对策研究层面，翁列恩、齐胤植等学者针对影响投资信心的主要问题，从制度规范角度探索了法治化解决方案；熊伟针对2023年世界银行发布的新版营商环境评估指标体系进行了对策性分析，并就税收指标等更新后的重点指标提供了对标措施建议。当前，我国学界关于本国营商环境评估体系建设的相关研究，以法治化营商环境为主流切入视角，主要可分为基础理论、评估设计、改革对策三个层面。在理论观点上涉及范围甚广，研究成果较为分散，但在产权、职能等法治化主旨下的基础领域达成了共识。
综上所述，我国政府和学界注重于在借鉴世界银行等组织提供的权威标准和意见的基础上，探索具有本国特色的营商环境评估指标标准与体系。特别是把法治化作为优化营商环境、完善评估指标建设的关键一环。但需要注意的是，当前我国营商环境评估体系中，公共安全因素占比不高，新兴技术代表的机遇与风险也未得到足够的评价。这意味着随着生成式人工智能等新兴技术的迅速发展与普及、全球数字经济市场与标准的迅速扩展，复杂的经济形势对营商环境评估标准的优化和调整提出了新要求。

（二）
我国营商环境建设困境及归因

面对全球经济形势变化带来的挑战，营商环境的建设与优化是推动国家经济发展的关键。然而，我国在营商环境建设过程中面临着众多困境，这些困境不仅来源于国内经济结构和政策环境的挑战，也与外部安全风险紧密相关。其大致可以概括为外部安全风险、国内经济转型和技术变革影响三个诱因层面。
首先，外部安全风险是营商环境建设面临的重大挑战之一。地缘政治冲突和经济竞争形势是我国营商环境建设困境的主要来源。相关研究指出，当前中国面临诸多外部安全风险，且诸多安全领域风险都在经济上有所体现，对我国的外贸出口和招商引资产生了不利影响。以美国为首的西方国家在战略竞争使用意识形态差异和国家安全理由作为动员手段，试图将竞争范围和形式扩大化，普遍推行出口管制和产业脱钩政策，迫使供应链“逆全球化”“去风险”。同时，部分国家政府还采取了若干污名化手段，将全球经济放缓、保护主义抬头归咎于中国，扩大了全球市场的分歧，加剧了地缘政治问题衍生的负面影响。
其次，国内经济结构转型也是营商环境建设面临的一大压力。我国近期经济宏观数据和部分行业经营状况低于预期，影响了国内外商业活动的信心与活力。国际上对中国宏观经济解读的一种主流观点是，上年度中国经济在服务业增长和公共基础设施刺激政策的推动下有所回升，但仍存在经济表现不稳定、通缩压力持续、消费疲软等问题。在我国采取进一步对策或完成经济结构转型前，现存的债务问题、作为传统经济模式引擎的房地产行业的低迷状态，可能仍将持续影响消费者和投资者的信心与支出，进而使地方政府财政问题和公共投资分配问题长期存在，削弱国内经济形势弹性。
再次，网络安全风险加剧也是影响营商环境建设的重要因素。随着技术进步和全球化发展，网络安全问题日益成为影响营商环境的重要因素。生成式人工智能等新兴技术的广泛应用，为企业带来了新的增长点，也带来了更多安全挑战。第三方审查、供应链风险、数据保护等问题的凸显，都显著增加了企业和政府共同维护市场秩序与公共安全的成本与风险。商业咨询领域的全球头部行业FTI咨询（FTI Consulting）发布的报告《2024年10个全球网络安全预测》，提到了人工智能的双面性、零信任架构安全模型、城市物联网关键基础设施部署、网络供应链风险、监管争议、企业责任转移等主要议题，大多同时涉及营商环境、公共安全与网络安全三大领域，为分析网络安全与营商环境建设的关联性提供了重要参考。
综上所述，我国营商环境建设面临的困境是多方面，既有外部因素和内部因素的共同作用，也有短期因素和长期因素的合力效应。作为营商环境所致力于维护的经济联系的重要主体，跨国公司正处于这场风暴的中心，受到全球分裂的严重影响，在面临不稳定和不确定的全球局势与风险与未知并存的新兴科技冲击的情况下，难免在决策上倾向于保守与妥协策略。对此，在考虑营商环境评估的建设和完善的过程中，应充分考虑当前存在的复杂因素，并注重综合公共安全、网络安全两个主题领域，进行对策性思考。

（三）
营商环境评估机制建设新视野：“网络+”公共安全

乌尔里希·贝克在《风险社会》对当代公共安全理论影响颇深，其在讨论工业社会时，认为该概念建立在一种存在于现代性的普遍原则的矛盾之上，并归纳了工业社会的形象变化、连续性与非连续性等特点。而随着现代社会从工业社会步入数字（或网络、智能等修辞）社会的阶段，与公共安全相呼应的风险的内涵，也理应随着这种风险所映射的现代性反思范畴的变化而变化。由此，在数字经济时代，网络安全已成为公共安全的重要组成部分，对营商环境的评估和建设具有深远影响。在网络安全风险规模化蔓延至公共安全领域的同时，许多传统的公共安全问题也呈现出网络化的特征。随着科技进步和全球经济的深度融合，包括人工智能在内的“网络+”已不仅仅是一个技术问题，更是一个横跨众多安全与发展领域的复杂议题。故在本文中，将对公共安全概念做扩大处理，使其包含网络安全概念部分（至少在具有较高关联性的一个较大范畴）。融合网络安全和公共安全视野进行分析，有利于在当前形势下拓展和探索营商环境评估机制建设的新空间与新视野。
一方面，“网络+”公共安全风险与应对都是影响营商环境评价的重要因素。当前全球面临的网络安全威胁日益严峻，从虚拟信息传播、网络诈骗到对重要基础设施的攻击等，都直接影响到公共安全和社会经济稳定。特别是在全球化红利衰退、国际局势紧张的背景下，中美战略博弈、全球供应链变化都要求我们在法治化营商环境建设中加入“网络+”公共安全的考量。地缘政治环境的高度不确定性以及冲突结果的消极影响，可能极易通过衍生的“网络+”公共安全风险加剧，从而引发国际资本市场的避险情绪，导致被视为高风险经济体的货币贬值，加剧通胀等问题。以世界经济论坛（WEF）2024年发布的报告为例，除地缘政治冲突外，错误信息和虚假信息、社会激化、网络不安全、极端天气事件、人工智能技术的不利结果等网络与公共安全领域的突出问题，构成了短期和长期全球风险的主要部分。这在客观推动了国家安全成为产业政策的重要驱动力，28个经济体将“确保国家安全”列为当前导向政策的首要目标。同时，人工智能、大数据等新兴技术的应用，也带动了网络安全技术的不断进步，使更有效地应对网络安全威胁成为可能，这也意味着新的市场需求的诞生和上涨。
另一方面，“网络+”公共安全的风险与应对在当前我国营商环境评估机制中仍处于部分缺位状态。这并非指网络安全和公共安全涉及的诸多内容在国内营商环境的建设与评价中未得到考量和重视，而是指作为系统性概念的“网络+”公共安全，乃至传统的、单一的网络安全或公共安全要素，在现有的国内营商环境评估机制中处于权重较低或较为分散等状况。其更多是在营商环境领域的传统研究主题中，作为补充性、工具性内容出现。这意味着，在这种复杂的大环境下，“网络+”公共安全经济的高速增长未得到应有的重视与评价。以世界经济论坛网络安全中心对网络弹性（Cyber Resilience）工作事项的讨论为例，其作为“网络+”公共安全范畴内容的典型代表，象征着伴随网络成为现代经济社会不可或缺的基础设施而来的无尽网络攻击与故障事故。由此，确保网络面临诸多安全风险时的快速恢复能力，对保障国家安全、社会稳定和经济发展的意义迅速提升。此外，新兴技术进一步带来了更多“网络+”公共安全相关范畴的难题与挑战，包括且不限于人才短缺、商业协调与应用评价的疏忽、网络生态系统风险等等。这意味着营商环境评价在该领域的指导与支持功能的削弱，未能有效引导生产率较低或与政策优先事项相左的支出与投资的再平衡与再分配，无法实现营商环境“网络+”公共安全要素的高效配置。如果不能将营商环境、网络安全、公共安全三个主题领域的理念基础实现整合与协调，将可能导致国内外部分行业发展状况形成明显差距。
综上所述，为更好地应对当前存在的各种各样的挑战，我国营商环境建设还需注重拓宽视野，开展长期性规划的研究，构建综合性评估框架，以适应新兴技术的发展与普及，更好地发挥营商环境评价的支持与引导功能。在应对未来的挑战的同时，推动经济的高质量发展，实现兼顾安全与发展关系的要求，以促进“网络+”公共安全这一潜在的庞大行业领域的发展实现经济增长，进而降低灾难风险和控制敏感因素。提高“网络+”公共安全风险应对能力，积极促进该领域的全球合作，是营商环境建设的必然要求。在此之前，还需对国内外营商环境建设的理论与经验展开分析，巩固营商环境的公共安全优化路径的理论基础。
二、传统型营商环境评估模式比较及适应性分析
营商环境评估指标体系，是评价一个国家或地区吸引投资能力和商业活动便利程度的重要工具。在验证营商环境评估机制的革新理念时，主流传统型营商环境评估模式是新方案的最佳“反题”。营商环境评估模式指标设计的不同侧重，反映了不同经济体的特征。比较和分析当前的主要传统型营商环境评估模式，探讨其特点、优势与局限，是检验营商环境评估机制改革理念的必然要求。

（一）
传统型营商环境评估模式特征概述

传统型营商环境评估模式面临着诸多质疑和挑战，但这并不否定其现实价值。国际组织发布的营商环境报告文件，全球顶级经济智库发布研究报告，以及国际商业咨询公司的研究文件，是各国构建本国营商环境评估模式的重要参考。此类营商环境评估体系的特征以价值标准等形式影响着主要国家的营商环境评估模式。
一方面，国际组织的营商环境评估体系提供了相对稳定的评估标准与价值。世界银行、联合国贸易和发展会议、世界经济论坛等经济领域的主要国际组织或机构都发布了各自的营商环境评估文件。以其中最具代表性之一的，世界银行最新推出的宜商环境评估体系（Business Enabling Environment,BEE）为例，其首份B-READY（Business Ready）报告计划将于2024年9月发布。该体系遵循四个均衡标准，以保证各维度间的良好平衡。其还特别关注微观经济层面的监管框架、公共服务水平及实施效率等因素，并致力于发挥数据驱动作用，通过发布详细的方法手册和指标评分方法等策略，增强其工作效能。B-READY还尤其关注监管质量和相关公共服务的提供，并同时收集包括法律信息和事实信息在内的数据信息。作为其新增的三大主题指标之一，数字技术应用强调从平台建设、数据共享和治理、拓展营商环境应用场景三个方面，促进营商环境数字化水平提升。这也意味着，与数据技术和数字经济密切相关的网络公共安全基础设施因素，将在监管框架、公共服务和效率三个指标维度超越传统基建类指标设计，成为连接电子商务和网络安全主题、重新衡量数字贸易的公用事业连接领域的重要环境补充。此外，经济合作与发展组织（OECD）下属的发展援助委员会（DAC），也从相关性、有效性、效率、影响和可持续性等评估准则的角度，为诸多影响营商环境的新概念范畴提供了定义和评估标准。除重视数据应用的技术与方法外，以世界银行为代表的国际组织的营商环境评估体系，还表现出重视发展的可持续性和公平性等趋势。
另一方面，咨询公司或机构的咨询服务保障了国际营商环境评估标准的动态优化能力。知名国际咨询公司或机构提供的数据和分析是世界传统型营商环境评估模式的重要补充。具有营商环境咨询业务的知名企业众多，包括Jacobs、AECOM、WSP等顶尖咨询公司，以及四大会计师事务所（EY、Deloitte、KPMG和PwC）和三大管理咨询公司（波士顿咨询集团、贝恩公司和麦肯锡），还有Dupont Sustainable Solutions（DSS）、AECOM、ERM等国际领军企业。布鲁金斯学会（Brookings Institution）和兰德公司（RAND Corporation）等知名智库也提供关于营商环境的深入分析和对策建议。这些公司或机构提供包括策略规划、风险管理、环境和社会治理等诸多领域的咨询服务，帮助企业理解、管理并限制其对环境和社会的影响。他们的工作不断拓展了评估指标的范围和类别，增强了其多元化和可持续性特征，对检验和完善体系庞大的国际营商环境评估指标体系做出了重要贡献。
世界主要传统型营商环境评估模式，以世界银行等国际组织的权威文件构成主干，以咨询服务公司与智库类机构提供补充。其评价指标的调整，还呈现出增强数字技术应用、注重多元化与可持续性发展的趋势特征。其较好的动态优化能力，在增强了其对科技发展和全球经济形势变化的适应能力的同时，也导致其显现出指标体系过度膨胀和本地化成本上升等潜在问题。

（二）
传统型营商环境评估模式比较分析

国内传统型营商环境评估体系积极借鉴了国际传统型营商环境评估体系的设计经验，在此基础上持续进行本地化调整。要评析传统型营商环境评估模式的稳定性与适应性，还需比较国际国内传统型营商环境评估模式的理念特征差异，综合评估其在面对挑战与机遇时的差别性表现。
一方面，国内传统型营商环境评估模式具有显著的政策主导型特征。我国的营商环境评估体系，主要由商务部为主的政府机构发布的报告，和社会团体中国国际贸易促进委员会发布的研究报告组成。政府工作报告所归纳的中国营商环境优化理念，主要包括“从点到面”的创新改革、法治化、统一大市场、外资信心、全方位助力科技创新和数字经济法律法规持续完善六个方向特征，政策适应性较强，在释放营商环境红利、扩大高水平对外开放、增强城市竞争优势以及加快构建新发展格局方面体现出优势，且较为注重影响内部经济形势和社会发展状况。作为补充性的营商环境评估文件，《企业对外投资国别（地区）营商环境指南》和《对外投资合作国别（地区）指南》则较为关注国别政策和竞争力评价。但在具体指标设计和处理上也各有偏重。例如，近年美国、法国社会关注度较高的社会稳定和治安问题，国际影响力巨大但国内政治敏感度较高的香港治理问题，以及俄乌冲突等剧烈地缘政治冲突问题。总体来说，该评估体系在传统类商业项目和优惠政策相关项目上的指导价值较高，在涉及公共安全风险等特定问题的领域则可能被认为价值有限。
另一方面，国际传统型营商环境评估模式以其多元化、全球视野和权威化的标准指标体系为主要特征。国内外传统型营商环境评估模式虽有各自侧重，但均面临着数字经济快速发展带来的挑战。数字化转型对营商环境评估提出了新的要求，例如，电子政务、数字贸易、网络安全等新兴领域评估权重的持续上升，要求评估模式不断更新和适应。国际传统型营商环境评估模式总体上扮演了引导者的角色，尤其以其多元化和全球视野在形势预测和适应性调整方面表现良好，并起到积极促进国际交流的作用。而国内评估模式则更能贴近我国实际国情，针对性地提出改善建议，有助于根据政策导向和战略规划进行系统性设计，以及利用现有的政策性资源解决具体的营商环境难题。但这种政策主导的特征可能降低了整体的适应性，以及面对特定问题所引起的外部冲击的弹性。以涉及国家安全事件导致的营商环境负面影响为例，存在相关操作人员既未能充分利用国家安全政策在公共安全等领域的积极效果来抵消负面影响，也未能及时采取有效措施明确并解决特定问题的情况，有时甚至被认为依赖于对传统治理经验的信用积累和市场体量来克服困境，容易受到外部竞争势力操纵舆论而导致损失扩大。
综上所述，在应对新经济形态的过程中，国内外传统型营商环境评估模式展示出了各自的优势和局限，在表现出评估体系的稳定性与适应性的同时，也显现出“网络+”公共安全领域的拓展空间。在面临适应数字经济和全球经济形势变化过程中出现的难题，国内外传统型营商环境评估模式都结合自身传统优势作出了有力回应。但我国传统型营商环境评估体制机制在特定类型问题的应对上效率有限，未能充分调用自身在公共安全等领域的优势资源改善营商环境。此外，在数字经济领域，也在一定程度上存在评估机制滞后于国内外技术研发和产业发展的情况。

（三）
传统型营商环境评估模式核心价值之本地化适应性

总体而言，世界主流传统型营商环境评估模式为不同国家和地区的营商环境评估体制机制建设提供了相当权威的参考。其评估模式核心价值通常基于一系列国际认可的标准和指标，如基础设施环境、政策政务环境、社会信用环境等。其不仅为不同国家和地区提供了评估营商环境的共同框架，同时也传播了蕴含特定意识形态话语的核心价值。同时，其评估指标体系与标准也在不断演化，以适应各国的经济、社会和文化特点。通过分析传统型营商环境评估模式核心价值的本地化适应性，探讨如何有效地将国际评估标准与本土实际情况相结合，有利于通过完善本地化的营商环境评估制度机制，以促进我国营商环境的优化和提升。
一方面，传统型营商环境评估模式核心价值存在意识形态争议的局限性。传统型营商环境评估模式全球范围内提供具有较高的普适性和可比性的同时，也被认为忽略国家间政治、文化和经济现代化发展水平差异带来的影响。而且部分核心价值在经济平等、社会福利和国家干预等策略表述中，一定程度上展现出新自由主义意识形态话语的鲜明特征。这导致部分标准和价值规范在本地化适用过程中产生了诸多争议，进而影响了适应性。在整体营商环境明显改善的同时，受到传统观念的影响，呈现出政务环境优化不够明显、市场环境优化明显、法治环境优化成效显著的差异化结果。尤其是在营商环境相关问题涉及国家安全核心利益的情况下，世界主流传统型营商环境评估模式提供的部分标准和价值规范则难以得到国内认可。
另一方面，传统型营商环境评估模式核心价值存在本地资源调用的局限性。例如，可能会选择集中政府力量投入基建这一传统路径，作为推动政务服务数字化、建设高水平数字基础设施的发展方案。但国内经济转型期间出现了人口负增长、城镇化放缓、全球化红利衰退等情况，过去“高负债、高杠杆、高周转”的发展模式被否定，债务等风险显现。尤其是在基础建设等行业领域，出现了有效盘活存量资产、形成存量资产和新增投资良性循环等呼声，而非一味强调依靠扩大基建投入拉动经济和改善营商环境。此外，相较于其他国家和地区的本地化营商环境评估机制设计，我国社会治安等公共安全领域的政策传统和优势条件经常被习惯性忽视。我国作为世界上最安全的国家之一，有学者认为这对我国公司等市场主体而言，社会治安等公共安全方面的条件几乎不影响商事决策。但同时，就公共安全支出占地方一般公共预算支出的比重而言，我国在相关领域中的法治提升投入却未得到充分评价。在技术发展和经济形势变动带来的新背景下，系统地利用我国在公共安全和网络安全领域的政策传统、人才储备、基建水平、工业体系等资源优势更无从说起。
综上所述，传统型营商环境评估模式在全球范围内提供了一套相对统一的评估标准和指标，为国际投资和经济合作提供了重要的参考。然而，随着经济高质量发展的需求，单一的评估框架已难以全面反映我国营商环境的复杂性和优势特征。且在面临国内外形势的变化时，我国在实际应用中需要进一步根据自身的经济、社会和文化特点，对具有纽带性作用的传统型营商环境评估标准和规范价值进行本地化的适应性分析和调整，即不能仅停留于凭借传统经验或普遍性经验，还需通过着眼于未来，充分发掘潜在优势资源，以缓解改革和政策支持的资源压力，对应对经济发展深度问题和内部经济转型需求做出长期性、可持续性的规划。
三、营商环境公共安全评估机制之理论提倡
在传统型营商环境评估体制机制中，受国际国内的习惯、实践等多种因素影响，公共安全的评价权重处于较低的状态，且与基础设施、法治、数据等领域的相关因素分离。营商环境公共安全评估机制，要求充分发掘和调用“网络+”公共安全资源，以实现对我国营商环境的长期性、系统性优化。针对该调整策略在可行性和操作性方面可能对营商环境建设造成的监管成本等问题，本文尝试通过归纳我国当前营商环境建设中公共安全影响因子的分布状况与分配状态，并在此基础之上对该公共安全维度优化方案的本地化适应性展开分析以作为回应。

（一）
我国营商环境建设的公共安全影响因子

公共安全，通常指预防和保护公众的人身和财产免受重大危险或伤害，也被认为泛指不特定多数人的人身和财产安全。在不同的社会制度语境中，公共安全概念有所差别。公共安全风险大致可分为自然的和人为的两类，前者主要指自然灾害，后者主要指人类社会中生活、生产领域的事故，有时也被概括为社会公共安全风险。公共安全作为营商环境评估中不可或缺的一个重要维度，涵盖了网络安全、数据隐私保护、恐怖主义防范、自然灾害应对等多个方面。在数字化加速发展的今天，云计算、人工智能、数字身份认证等新兴技术得到广泛应用，同时涉及公共安全领域中多个主要维度的网络安全，已成为影响营商环境的关键因素。
一方面，新兴技术通过公共安全影响营商环境。云计算、人工智能、量子技术等新兴技术在数字社会中的民商事活动与社会治理活动中逐渐普及，为营商环境建设和评价带来了新的变数。尤其是在法治化营商环境建设与技术立法先行的社会背景下，新一代人工智能技术的普及增加了风险的可见性。“网络+”公共安全成为新兴技术在生产生活中影响营商环境的重要形式。例如，在投资和金融领域，诸多国际金融服务公司表示，云计算、人工智能、新一代软件开发以及数字身份和信任架构等新兴技术正得到广泛的优先采用和投资。这些技术不仅提高了服务效率和质量，同时也带来了监管风险、数据隐私等新的安全挑战。特别是人工智能技术，在被逐渐挖掘出巨大的市场应用潜力的同时，也在公平性受损、知识产权侵权、数据隐私和质量、恶意使用、安全威胁、性能和可解释性、战略风险、第三方风险等领域引发担忧。其虽有助于革命性地提升数据处理等工作效率和水平，却也让市场参与者面临着重大的监管成本与风险的挑战。这些挑战不仅影响着企业自身的安全和可持续发展，也对整个营商环境的稳定性和安全性构成了威胁。此外，在全球范围内，恐怖主义通过威胁公共安全、实施网络攻击和破坏供应链等形式影响威胁着国际商业活动。随着政府加强公共场所的安全保障，企业成为更有吸引力的恐怖主义活动目标，这对跨国公司的运营与决策有着重要影响。对国家安全风险的敏感也导致了经济减速，以公共安全为名义的本地保护主义政策和技术禁令激增，新兴技术发展和应用前沿的竞争围绕AI、5G甚至6G网络技术、半导体、芯片和社交媒体展开。这些挑战直接影响到国际商业的稳定和发展，增加了跨国商业合作与长期投资的不确定性，也凸显了在“网络+”公共安全等领域增加国际合作、降低新兴技术风险的紧迫性。
另一方面，新兴技术连接营商环境与公共安全的同步发展。新兴技术不仅带来了新的风险与挑战，也为兼顾公共安全与营商环境的稳定与发展带来了新的契机。对于密切关注营商环境的国际组织和跨国企业而言，应用人工智能等新兴技术加持的安全风险管理系统，可以更有效地涵盖一般环境的诸多方面，提高工作人员和项目应对各类自然和人为风险的预测和控制能力。同样，大数据和云计算的应用也极大提升了公共安全事件的处理能力和效率，为营商环境的稳定提供了坚实保障。在网络攻击者使用人工智能开发新的攻击技术、可利用的系统和功能的总“攻击面”不断扩大的同时，社会治理和商事活动的管理者也可以通过建立在“网络+”公共安全工业产业、基建工程和人才培育体系基础上的防御系统进行应对，并在社会市场环境中建立新的数字信任和安全架构合作。面对严峻的形势，在部分国家倾向于保护主义和孤立主义、全球合作的战略复原力和弹性下降的情况下，国内经济结构转型过程中制定的数字发展战略，实现多维主体合力打造公共发展环境，对助力我国构建和完善自主性和先导性的全球合作倡议方案具有重要意义。这意味着应发挥我国的体制和资源优势，从“网络+”公共安全领域着手探索营商环境的优化方案，充分发挥政府的主导作用，利用新兴技术带来的机遇同步推进营商环境建设与公共安全事业产业共同发展。
综上所述，新兴技术的发展对我国营商环境建设与公共安全保障影响深远。一方面，这些技术的应用提升了公共安全管理的效率和效果，为营商环境的稳定提供了有力支撑；另一方面，新兴技术自身的风险也对公共安全和营商环境构成了威胁，需要我们密切关注并采取有效措施加以应对。未来，我国在推进营商环境建设的同时，应充分利用新兴技术的优势，实施兼顾安全与发展的战略，促进经济社会的健康发展。

（二）
我国营商环境公共安全评估的潜在资源

对我国营商环境建设公共安全影响因子的分析揭示了当前存在多维度的挑战和机遇。从“网络+”公共安全层面出发，充分发挥我国的体制机制优势的关键在于对该领域潜在资源的清晰认识、有效评估和合理调用。对此，基于我国对公共安全的主流认知，从社会治安、社会环境两个角度进行分析，有利于更直观地评估涉及我国营商环境建设的公共安全领域的潜在资源。
一方面，社会治安是我国营商环境建设的重要公共安全影响因子之一。在实践中，社会大众对社会治安的认识和评价具有鲜明的两面性。社会治安既因其重要性和直观性通常被等同于社会安全，又因为我国社会治安总体上常年保持良好状态而很少在营商环境评价中被考虑。客观上，当前我国治安状况总体保持稳定，群众安全感评价较高，生态环境类犯罪、金融犯罪、网络犯罪、侵犯知识产权犯罪等新形态犯罪均得到有效治理。同时，严重暴力犯罪案件持续处于低位，2022年全国持枪、爆炸犯罪发案数量同比下降21%、19%，而现行命案破案率高达99.9%。同比之下，在上文对营商环境报告分析过程中提到的法国、美国的情况就不尽如人意。数据显示，法国2022年的犯罪、轻罪和违法行为，一年内增加了10.30%，盗窃、性暴力等犯罪持续增加，公民安全感持续下降。美国近年来社会冲突不断，且长期因暴力犯罪饱受诟病。2021年美国发生了690起大规模枪击事件，为有记录以来最高。2023年平均每天发生1.9起大规模枪击事件，相比2022年平均每天发生1.7起呈增长态势。介于公共安全风险对社会生产生活的显著影响，可以认为相关指标在当前的主要营商环境评估体系中并未得到恰当设置。此外，还需要注意的是，就2022年的统计数据显示，诈骗案件立案数高达159万件，占我国刑事案件立案总数的36.17%，且主要为网络犯罪。除电信网络诈骗外，公安机关在2023年的打击工作重心为“网络水军”“网络侵公”“网络黑客”等突出网络违法犯罪问题，案件涵盖政府、物流、电商、房地产等多个行业领域。传统犯罪向互联网蔓延，各种网络犯罪对我国社会安全构成了重大挑战，并直接影响数字经济时代我国社会经济的健康长远发展。这与当前大数据、人工智能等新兴技术的迅速发展以及在民商事领域广泛应用密切相关，以密切参与生产生活领域活动的形式，成为影响营商环境建设的重要因素。
另一方面，社会环境安全是我国营商环境建设的重要公共安全影响因子之一。高性能计算、云计算、人工智能的广泛应用，在推动产业升级和经济增长的同时，也在公共安全领域的政府治理和市场活动中得到迅速推广。同时，我国的相关政策和立法也持续跟进，以应对在数据基础设施相关领域的备案流程、重要数据定义、风险评估和风险缓释等与营商环境建设密切相关的问题。到2024年，工信部也被认为将成为数据安全风险评估要求最快、最先进的部门之一。此项基础设施建设及其安全保障的完善与稳定，对有全球价值链联系的跨国企业的营商环境评价和决策的影响力逐渐提升。在数据和网络安全领域，良好的物质基础和人才储备，将成为我国新质生产力发展的重要基础，也是提供外商投资吸引力的重要因素。在“网络+”公共安全新基础设施领域的投资，也有充足的潜力用于克服大多数发展中国家和新兴经济体中存在的对基础设施投资的需求过剩的困境。此外，在社会生活领域，我国的社区公共安全建立、社会凝聚力建立也较为出色。牢固的公民—国家关系是应对疫情等公共安全突发情况、加强社会合作的重要基础，也有助于促进政府和发展伙伴直接与社区开展可持续发展方面的合作，并降低执行和监督发展方案的成本。这被认为是一项重要的潜在资产。利用有利的社会环境安全资源，建设有风险抵御能力的基础设施，保障包容、安全、弹性的生产生活环境，也有利于更好地与联合国可持续发展目标等国际发展价值规范接轨。又如，在生产领域，“网络+”公共安全相关的市场服务与产品需求不断增长，包括中国在内的部分亚太国家显著增加了安全支出，采用了一流的安保系统。与此相对应的是2022年全球公共安全市场规模超过4336亿美元，预测期间（2022—2027年）有效复合年增长率达10.3%。甚至在此基础上，公共安全市场的发展也被认为有利于促进指导风险控制系统的开发和应用——用于应对和缓解当前较为棘手的严重影响营商环境的地缘政治冲突问题。我国包括新安全标准和安全设备在内的基础设施的持续投资和升级，特别是在新基础设施领域的深度开发，为我国营商环境提供了公共安全领域的物质和技术支持的庞大可用资源。
综上所述，我国营商环境评估的公共安全影响因素丰富多样，涵盖社会安全与社会环境的多个领域。在我国正在积极推动产业创新和经济结构优化升级的发展背景下，发掘公共安全领域显露出的诸多资源，将为我国营商环境的优化和提升以及公共安全管理的创新和改进，提供强有力的支撑。但此种营商环境评估的调整策略，其可能在可行性、操作性以及部署和监管成本方面，为营商环境建设带来新的潜在风险。考量其中的挑战与机遇，并探析该理念的现实可行性，要求我们对营商环境公共安全评估机制的本地化适应性进行分析。

（三）
营商环境公共安全评估机制的本地化适应性分析

近年来，我国政府致力于通过法治手段优化营商环境，旨在提供一个公平、透明、可预测的商业法规体系。这不仅有利于保护企业和投资者的合法权益，也有助于提升国际社会对中国营商环境的信心和认可。在国内经济转型的大背景下，营商环境建设路径以及营商环境评估体制机制的优化路径理应遵循法治和稳健两个基本点。即在探索营商环境公共安全评估机制本地化的理论适用性和可行性的过程中，应围绕法治化营商环境和营商环境建设成本两个重要且相互关联的问题进行辨析。
一方面，营商环境公共安全评估机制的调整方向与营商环境法治化建设路径相契合。随着我国法治化进程的不断推进，构建公正、透明、可预测的法治化营商环境已成为国家战略。就同时涉及营商环境和公共行政管理的公共政策而言，其当前面临的主要任务包括平衡数据安全需求、保持创新的开放性、留存实验空间，以及保障公共服务的确定性、一致性、问责性和可靠性。这也意味着创新和问责制的分歧仍然显著，如何平衡同时在创新试点改革中扮演原则性角色的“公共安全例外”和“放、管、服”的两大价值的冲突，在法治化营商环境的框架下仍是一个难题。而当前的一个重要趋势是，除公共服务外，全球范围内的网络犯罪持续增强，并伴随着新兴经济体的数字化，以及具有不同网络安全标准和法规的跨地区组织互联性的增强。故以“网络+”公共安全作为评估标准的营商环境建设，和使用数字技术加强法治化营商环境建设，具有高度的方向一致性与路径重合性。在使用人工智能、大数据等技术过程中，相较于治理经验和法治活动，公共安全事业产业提供的数据结构降低机器学习应用程序的部署难度。此外，采用具有法治保障的、多元参与的数据治理的联邦治理模式，以开放的平台获取信任和透明度，并凭借身份验证、加密和系统审计等设计维持强大的安全和访问控制功能，在能够确保独立和自主的数据以便开展协同工作的同时，也有利于在“网络+”公共安全合作中探索法治化建设路径的新形式。
另一方面，营商环境公共安全评估机制有利于控制营商环境建设成本。在现代风险社会，公共安全投入长期是市场参与者和公共管理者的一项必要的成本支出，通常居高不下。而且在优化营商环境评估体制机制需要遵循的一个政策性原则也要求，营商环境评价应尽可能减少对经济活动的干扰，避免增加额外的负担性成本。同时，经济结构转型和债务率等问题也要求政府采取更稳健的财政政策。而被认为影响经济活力主要原因之一的是，传统发展模式的基础设施建设杠杆策略失灵。但相较于此类“旧基础设施”项目的低谷状态，汇聚了全球投资市场信心的人工智能等新兴技术研发和应用所要求的“新基础设施”项目仍然充满潜力。由此，同时兼顾数字时代“网络+”公共安全原则性要求、新兴技术发展基础性需求的“网络+”公共安全基础设施项目，拥有同时实现兼顾安全与发展需求的潜力。以其应用兼容性和方向一致性，实现对优化营商环境评估体制机制成本的有效控制，并通过有效刺激相关领域的增长活力、高效配置资源和政策支持，弥补长期性、战略性的营商环境建设规划可能导致的较高成本。
综上所述，营商环境公共安全评估机制的本地化适应性分析对于我国构建法治化、国际化、便利化的营商环境具有重要意义。一方面，营商环境公共安全评估机制优化策略与我国法治化营商环境建设路径相符。另一方面，营商环境公共安全评估机制优化策略顺应了国际国内的宏观经济形势与市场预期，有利于通过利用技术支持、以发展补投入、提高兼容性与通用性等形式控制营商环境建设成本。因此，营商环境评估机制优化的“网络+”公共安全路径可能具有较好的本地化适应性，对于助力我国营商环境建设具有重要的现实意义和深远的战略影响。
四、营商环境公共安全评估机制之优化路径
营商环境公共安全评估机制，即从“网络+”公共安全层面探索营商环境评估体制机制的优化方案，其核心是在整个营商环境建设与评估过程中，调整“网络+”公共安全相关元素的比重。鉴于当前的研究进度尚不足以提出以具体指标设计参数为主要内容的新评估方案，本文选择在对相关理念前提的合理性进行充分讨论的基础上，从分析完善调整评估权重的理论设计、巩固法治化评估机制的制度保障、探索多元参与合作的建设模式三个层面，为讨论营商环境公共安全评估机制优化方案的理念可行性提供理论参考。

（一）
厘清评估指标权重的调整理念

优化营商环境评估体制机制要求明确评估指标的具体调整参考标准。而营商环境公共安全评估机制优化方案的核心问题是如何进行数值调整，而营商环境评估指标体系包括诸多评价项目、多级指标，还涉及评估方法、数据采集、价值设计、监督等重要方面。这意味着在明确参考标准之前，首要问题是亟需厘清指导评估指标权重调整的理念，确保公共安全因素价值在评估指标体系中得到恰当体现。
首先，可以从“网络+”公共安全因素的可持续发展价值的角度评估其理论权重区间。如上文所说，可持续发展既是国际国内社会经济发展水平和目标评价的重要价值尺度，又为量化衡量“网络+”公共安全涉及营商环境建设的具体因素提供了测量框架。在此基础上，可以参考传统型营商环境评估指标体系的设计过程，选择参考交叉涉及可持续发展价值和“网络+”公共安全的评估指标体系，例如，衡量政府如何发布和使用开放数据来进行问责制、创新和社会影响的全球数据晴雨表（GDB）等同时涉及安全、治理和发展的评估系统，以为“网络+”公共安全因素与可持续发展价值的关联性研究提供支撑。可持续发展目标的实现需要考虑包括公共安全在内的多种环境因素，而公共安全的改 善可以作为提高项目发展有效性的一个重要途径。
其次，其次，可以从“网络+”公共安全因素市场价值预测的角度来评估其理论权重区间。介于“网络+”公共安全因素本来已经成为新的增长点，在考虑其权重调整时可以通过评估“网络+”公共安全因素对激活市场潜力、带动新基础建设经济效能和提升技术投资吸引力的增长激励预期。例如，中国将因人工智能的广泛应用而实现生产力的显著增长，而人工智能对信息技术和数字通信、制造业、工程和建筑、能源和物流等涉及“网络+”公共安全的诸多行业生产力影响预期，则是可以进行模糊的量化预测的。再结合当前相关产业的具体市场情况，可以实现在尝试以其市场价值预测进行评估的同时，鼓励企业和社会更加重视“网络+”公共安全的投入和建设。
最后，可以从“网络+”公共安全因素的潜在风险损失评估的角度评估其理论权重区间。在国际组织和跨国公司的项目评估中，风险管理是一个重要环节，并在项目成果与绩效评估进行对应的计算，也意味着损失预测相关研究较为丰富。而衡量重大“网络+”公共安全危机对经济的影响是一项艰巨的任务，伤亡、基础设施破坏和国内生产总值效应等常见指标虽未能完整评估社会领域的复杂福利影响，但仍提供了有用的基准。面对日益复杂的“网络+”公共安全挑战，企业和社会必须承担高昂的风险防范和应对成本。此类损失预测和成本评估既可以作为权重调整提供参考，也可以直接用于评估企业和地区面对安全威胁的应对能力和管理水平，促进企业和政府在防范和处理网络与公共安全风险方面的投入和能力提升。
综上所述，在优化营商环境评估机制的过程中，将“网络+”公共安全指标的比重进行完善和提高，是适应数字经济发展和完善营商环境建设的必要措施。通过借鉴多个角度反映“网络+”公共安全因素的营商环境价值的相关研究和评估系统，有利于厘清评估指标权重调整所需核心价值和理念标准。

（二）
巩固法治化评估机制的制度保障

优化营商环境评估指标体制机制是营商环境建设中的重要过程。在营商环境评估指标体系合理设置“网络+”公共安全指标不仅是一个技术问题，更是一个涉及广泛社会信任和责任的政策议题。在营商环境法治化的背景下，这一改革的实施，不仅需要明确的目标和策略，还需要从法治和政策两个层面为其提供坚实的制度保障。
一方面，使用法治手段保障营商环境公共安全评估机制改革。除了综合考虑安全、可靠性、问责和监督等方面，采用立法手段构建数字信任、强化网络安全和数据保护的法律框架外，还可以通过法治手段推动监管机制的创新。网络安全法、数据安全法、个人信息保护法等法律的出台初步建立了相对完善的法律框架，2023年出台的《生成式人工智能服务管理暂行办法》又及时填补了新凸显的重点领域的空白，但仍存在始终缺乏稳定而可信的标准体系、缺乏充足且值得信任的专业监管机构，以及执行安全和隐私法律和标准的能力不足等问题，使数字安全一度被重新定义为将信任速度与创新速度相匹配的能力，反映了规范制定滞后于技术发展，对合法性和数字信任构建造成的冲击。在传统的监管模式已难以满足网络与公共安全的监管需求的情况下，可以尝试以立法形式鼓励监管机制采取激进的创新策略开展试点实验。进而尝试进一步开发利用大数据、人工智能等技术进行智能监管的同时，将其同步纳入法治框架，并提供对应的规范方法和标准。
另一方面，使用政策手段保障法治化营商环境公共安全评估机制改革。虽然我国在“网络+”公共安全领域具有治理传统、资源储备和基础设施等方面的优势，但在探索建立和完善营商环境公共安全评估机制的过程中，部分企业可能面临着技术升级和人才培养等方面的挑战，甚至由于经济形势的影响引发经营危机。对此，政府应通过提供税收优惠、财政补贴等政策支持，鼓励企业加大网络安全和数据保护等方面的投入，并推动多主体间建立“网络+”公共安全人才培养和引进机制。以国家基础信息网络系统类项目的建设为例，由政府前期投入和重组成本，然后逐步推动开放市场的数据收集和利用规则，有利于发挥新兴技术潜力克服前期挑战。在部分领域的早期投入和长期规划设计方面，可以采取分期性的政府主导型策略。
综上所述，法治化评估机制的制度保障，不仅要求法律法规的完善和监管机制的创新，还需要政府在政策层面上提供支持和引导。法治手段的运用，旨在通过立法构建健全的数字信任框架。在构筑网络安全和数据保护的法律基础的同时，鼓励监管机制的创新，以适应数字技术发展的快速变化。而政策手段的运用，则在于通过政府的直接投入和激励措施，促进企业的技术升级和人才培养，为企业应对形势变化的冲击提供必要的支持。特别是在“网络+”公共安全领域，政府的策略性投入和市场化操作的引导，有助于在前期克服技术和资本的挑战，长期则促进公私合作，共同推动数字信任和公共安全的持续提升。

（三）
探索多元参与合作的建设模式

探索营商环境公共安全评估机制不仅是应对网络安全挑战、保障公共安全的必要举措，也是促进健康营商环境建设、提升国家竞争力的重要路径。新兴技术作为“网络+”公共安全领域与营商环境建设的交叉点，其市场应用不仅广泛涉及各传统行业，还特别影响了信息技术、数字通信、金融服务、医疗保健、工程建筑等知识密集型行业。该项工作的复杂性，要求营商环境公共安全评估机制应建立在多元社会主体参与的建设模式之上。
一方面，应从共建数字信任的角度探索多元参与合作的建设模式。营商环境公共安全评估机制，不仅关乎技术层面的提升，更是一场涉及广泛社会信任和责任的政策变革。网络安全、透明度、互操作性、可审计性、可编辑性、公平性和隐私等决策因素，都是衡量我国营商环境数字信任建设能力的重要维度。这意味着需要充分调动各个行业、政府、监管机构和学术机构以及公民等主体，对数字信任涉及的规范与价值标准进行共同定义和协商，并最终反映在营商环境公共安全评估机制中。这包括通过立法和政策明确数字信任框架下的决策维度，并确保这些决策维度在评估体系中占有相应的比重。
另一方面，应从协商发展战略的角度探索多元参与合作的建设模式。“网络+”公共安全的发展一面，强调在数据流动、技术应用和相关行业发展快于评估和规范发展的背景下，既要汇集不同主体的智慧和资源，共同识别和评估风险点，也能研究制定具有广泛共识的解决方案，又要从社会可持续发展的角度，衡量技术、经济形势和结构变化对社会生活和发展形式提供的过程合法性的冲击，通过协商发展战略的形式，减轻技术、经济等因素带来的不确定性对社会环境和公共秩序的侵蚀，及时调整、沟通发展的目标和价值等认知因素内容，在规避不确定性对营商环境建设的冲击的同时，增强发展规划的可持续性。
综上所述，在尝试构建营商环境公共安全评估机制的过程中，探索多元参与合作的建设模式显得尤为重要。就共建数字信任而言，共同定义和协商数字信任框架下的决策维度，能够在技术发展的同时保障公共安全，提升社会对新兴技术的信任度。就协商发展战略而言，通过各方面的协商和共识形成，不仅可以识别和评估潜在的风险点，还可以研究并制定具有广泛共识的解决方案，从而增强营商环境公共安全评估机制的适应性和前瞻性。在此过程中，通过构建开放、透明和包容的协商机制，加强跨行业合作，能够有效聚合各方的智慧和资源，共同推动营商环境公共安全评估机制的建立和完善。同时，这种多元合作模式还有助于构建和谐的社会可持续发展环境，促进经济、技术和社会的全面进步。
结语
在当前经济形势下，探讨将网络与公共安全要素作为整体概念纳入营商环境评估体系，对促进经济结构转型、完善法治化营商环境建设具有重要意义。本文首先分析了传统营商环境评估体制机制的建设路径及其在我国的适应性。在此基础上，进一步探讨了传统营商环境评估体现的公共安全改革方案，并尝试从“网络+公共安全”的视角，构建适合中国特色的营商环境评估机制，为探索具有中国特色的营商环境建设方案提供了新视野。但“网络+公共安全”这一新的概念框架在法治化营商环境建设中如何具体实施和落地，评估指标和标准调整的具体策略，以及新的评价体系对营商环境的塑造可能带来的阻碍、风险及其对策，还需要展开进一步的研究和论证。

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