【专业人才实务培训】探究城市更新高质量发展新路

常青所长讲述北京城市更新经验

北京市城市规划设计研究院土地与自然资源利用政策研究所所长常青从新时代下城市更新的理念与趋势、北京城市更新工作的特点与导向、规划管理创新与探索、更新综合政策工具包以及下一步工作考虑等五个方面介绍了北京市在城市更新创新实践中的典型做法和先进经验。

一是不同阶段的城市发展要求赋予了城市更新不同的内涵机理。在当前加快超大城市发展方式转型的背景下，城市更新是统筹城市规划建设管理、推动城市空间结构优化和品质提升的重要方面，是完善国家国土空间体系改革的重要拼图。各地在实施推进中，应充分结合不同地区城市发展阶段和不同更新对象的具体情况，因地制宜，一地一策，差异化确定更新对策，更新方式和更新政策，高质量实施城市更新。 

二是非首都功能疏解为北京带来城市更新的重要契机和工作特质。当前，北京已全面进入减量发展、以存量建设用地更新为主的发展阶段，面对城市空间优化和利用效率提升的综合挑战，确立了北京城市更新“控增量、促减量、优存量”的总体思路。整体而言，北京城市更新具有四个鲜明的特征：第一，千年古都的城市更新，注重传承历史文化，加强历史文化名城保护；第二，落实新时代首都城市战略定位的城市更新，要落实四个中心建设要求，做好四个服务；第三，全国首个减量背景下的城市更新，要打破传统增量发展思维惯性，精准利用好有限增量服务城市更新；第四，满足人民美好生活需要的城市更新，要立足“七有五性”，实现城市功能完善和品质提升。在夯实城市功能联动、全生命周期管理、城市基层治理等基础上，北京开展城市更新系统性研究，坚持以目标、问题和实施为导向，明确居住类、产业类、公共类等多类主要更新对象和保护传承、保留整治、改造提升、拆除重建等四种更新类型，依据不同城市空间圈层的发展基底和特点，开展城市更新规划、土地、金融财税、技术标准以及审核机制等制度创新，探索减量背景下集约发展的新路径。

三是结合北京减量背景和存量特点，确立了城市规划工作的思路和站位。在推进全市城市更新工作中，北京确立了以街区为单元、以存量建筑为主题、以功能环境提升为导向的更新工作思路，以功能完善、提质增效、改善民生、严控大拆大建为原则， 推进小规模、渐进式、可持续的更新。北京市城市更新规划重点内容包括以下六个方面：第一，坚持规划引领，明确更新目标方向。以疏解非首都功能为牛鼻子，推进内部功能重组，优化城市空间布局。第二，以人民为中心，确定更新空间体系。通过条块结合，推动城市环境品质、空间结构和功能效益的整体优化提升，为构建高质量发展新格局提供有效的空间载体。第三，提出街区统筹，建立更新方法体系。科学划定“十四五”时期178个城市更新重点街区，选取回天地区作为存量街区控规编制试点，为大型社区治理提供可复制、可推广的方案，探索存量地区支撑高质量发展的规划路径。第四，加强多元共治，强化更新组织体系，坚持政府引导、强化市场主体、鼓励居民参与、凝聚社会力量。第五，创新政策机制，构建更新动力体系，加强市区两级协同联动，强化城市更新成效评价。第六，推进规划实施，明确近期工作重点，聚焦“十四五”，全面对接行动计划，将全市主要更新资源及任务台账落图、落点、落位到街区，形成各区“两图一表”，引导辖区和街镇发挥统筹作用，合理安排更新时序和资源投放。

四是跨部门协同的城市更新综合政策工具包带来新的动力加持。城市更新的动力来自于政策的突破创新。北京通过释放政策红利赋予更新动力，制定减量背景下的城市更新激励政策，统筹研究规划、土地、金融、财税、建设、经营、管理等方面的配套政策及标准规范，积极推进城市更新立法工作，形成城市更新“1+N+X”系列文件。其中，“1”是指《北京市城市更新条例》等相关法规及管理办法的政策体系，是纲领性指导文件；“N”是针对平房（院落）、老旧小区、老旧楼宇、老旧厂房等各类更新对象出台的分类型、差异化管控政策；“X”是围绕立法完善、配套法规、行政管理、技术管理等不同层级内容，为城市更新的系统性、可持续性提供坚持的保障与原则性指引。其中，在规划支持政策方面，探索用途转换和兼容使用、建筑规模奖励、规划审批微改革等；在土地支持政策方面，探索先租后让、弹性年期、分期缴纳等有利于降低成本的供应方式，完善五年过渡期和国有建设用地使用权续期政策；在协同支持政策方面，通过给区政府赋权、多元资金支持、完善经营许可等方式，提高城市更新可持续运营的水平。

总体来看，北京的城市更新工作，可简单归纳为：优化“都”与“城”，释放“能、量、权”，配套“财、税、金”，协同“民、企、政”。下一步工作重点聚焦在强化市区两级资源任务、算好经济账和开展街区综合性城市更新试点工作。同时，也将借鉴上海经验，推动责任规划师、责任建筑师、责任评估师“三师联创”，加强对城市更新项目的经济平衡测算，实现整体性谋划、专业性策划、合理性评估。

吴炳怀副局长讲述本市静安区城市更新经验

上海市静安区规划和自然资源局副局长吴炳怀围绕近年来静安区在重点区域、商务楼宇、低效用地、旧住房改造、零星旧改、风貌保护、公共空间、基础设施等八个方面的实践，介绍了静安区推进城市更新工作的实践探索，取得的明显成效以及静安的对策思考。

一是在重点区域更新方面，静安区石门二路01更新单元是本市10个城市更新试点单元之一。静安区试图通过先进的规划设计理念，优质的开发运营水平，将该区域打造成为静安发展新的增长引擎，辐射带动苏河湾地区整体价值提升，实现静安城市更新的可持续发展。按照市规划资源局“三师联创”机制的统一部署，充分发挥责任规划师在城市更新谋划、协调、统筹中的重要作用，强化责任建筑师在设计赋能、破解技术瓶颈中的主导作用，责任评估师在“强资信、明期权、可持续”模式中的支撑作用。通过多专业技术团队集成创新，实现资源、资信、资产、资金贯通，推动实现城市更新的综合成本平衡、区域发展平衡和近远衔接平衡，进而带动整个地区的品质提升、品牌塑造和价值彰显。通过静安的实践表明，“三师联创”是一个非常好的方式，给大家提供了一个平台互相讨论和交流。通过头脑风暴，能够在不断修正、互相启发的过程中，寻找最优方案，做好相互衔接。也希望在后续的更新工作中责任规划师、责任建筑师和责任评估师都能进一步发挥聪明才智，积极贡献专业智慧。

二是在商务楼宇更新方面，南京西路地区以打造国际化、高端化、品质化的国际一流商区为目标，结合区域未来发展的空间载体需求，重点推进梅泰恒地区的更新研究。在中信泰富、锦沧文华、四季酒店等已完成高品质更新的基础上，重点推进恒隆和梅龙镇广场等项目的更新方案研究，努力促进南京西路地区向更高的品质不断迈进。恒隆广场城市更新项目已于去年获得规划调整的市政府批复，同时结合公共空间联动更新向公众提供公共开放空间，进一步助力南京西路千亿商圈的实现。

三是在低效用地盘活利用方面，近年来位于市北高新园区的走马塘区域，以通过自主转型、联合转型、政府收储（征收）、保留利用等方式整合土地资源，持续推进城市更新。包括信谊药业的自主转型，申林木业的联合转型等一系列项目，使走马塘区域逐渐从一个低效零散的园区用地，向创新研发、人才公寓、公园绿地等高品质空间转变。上海市北高新（集团）有限公司作为本区域的更新统筹主体，会同区规划资源部门合力研究规划、土地、招商引资、财务资金等更新思路对策。今年1月，走马塘整体转型区作为区域城市更新项目通过市级城市更新项目入库方案专家评审。该项目对于盘活低效用地以及存量用地再开发模式具有较好的示范作用。

四是在零星旧改和旧住房改造方面，作为静安城市更新的重要组成部分，静安区立足区域资源禀赋，充分发挥规划智慧，对全区的零星旧改和旧住房改造地块进行规划研究。对于零星旧改项目，一是注重科学谋划，突出创造综合效益；二是梳理社会事业，实现社会效益和经济效益的平衡，提升社会事业的能级和品质。静安的旧住房改造项目一直走在全市的前列，在率先完成彭三小区拆除重建的基础上，彭一、谈家桥、蕃瓜弄等项目都已开工，这不仅改善了居民的居住条件，也整体提升了城市的面貌和品质。

五是在历史风貌保护、公共空间及市政基础设施更新方面，静安持续推进和优化。张园以“东静西闹、沉浸无界”为核心框架，利用张园街区的天然优势，形成多元混合、地上地下空间贯通的立体街区。作为静安寺南京西路地区的公共空间地标、静安城市更新工作演变迭代的体现，静安寺广场通过城市更新重新精彩亮相，大大提升静安寺地区公共空间品质，也吸引了全球第二大苹果旗舰店“Apple静安”在静安寺广场的地下空间正式开业。结合十五分钟社区生活圈，打开辞书出版社的城市围墙，使原来的深宅大院，转变为面向普通市民开放共享的公共花园，成为书香、花香、咖啡香无界融合的都市花院。针对部分市政基础设施的单一功能亟待转型问题，静安区也在积极探索如何通过城市更新打造功能融合、高效利用的新型综合体，以适应未来的发展需求。

静安的城市更新实践在取得经验的同时，也遇到了一些有待进一步探索的问题，比如在涉及不同权利人的利益时，如何统筹归集产权，以及如何处理更新企业之间、近期和远期之间的效益平衡问题等，希望相关部门和专家能够给予指导。