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薛为华 任愿达｜竞技足球行业薪酬争议管辖问题的困境与出路——兼评体育法第92条

转自：上海市法学会 2024-03-05 08:42:13

随着竞技足球行业的市场化向纵深推进，中国足球俱乐部与运动员之间的薪酬争议数量有所增加。以辽足运动员石某薪酬争议案为例，中国足球行业协会、当地劳动人事争议仲裁委员会与人民法院对案件管辖存在不同理解，直至二审法院以驳回裁定、发回一审法院实体审理后方才使案件管辖尘埃落定。前述案件表明我国竞技足球行业薪酬争议的管辖规则适用存在罅隙。中国体育仲裁委员会的设立与体育法的修订为专门体育仲裁机构受理体育行业的纠纷提供框架性支持，然而修订后的体育法第92条规定仍未明确运动员薪酬争议可由前述体育仲裁机构管辖。鉴于竞技足球行业的市场化、专业化等特征，运动员薪酬争议与一般企业中的劳资纠纷存在显著差异，在人民法院提供争议解决的最终救济之余，进一步明确体育仲裁规则中的受案范围，形成更具针对性与可行性的争议解决机制，有利于保障运动员的基本权益并形成竞技体育的内生性激励。

一、问题的提出：竞技足球行业薪酬争议的管辖规则适用

（一）
 主体之困：竞技体育纠纷多元管辖机制的失灵

近年来，因运动员薪酬争议引发的案件并非个例，在微观层面引发对运动员个体权益保障问题的反思，在宏观层面体现对竞技体育市场化后相关争议解决机制可行性的校验。相较于运动员注册、兴奋剂管理等长期、常规问题，运动员的薪酬问题往往在整体经济发展趋势下行、竞技体育投资环境恶化时集中爆发。竞技体育纠纷多元管辖机制在应对前述问题时的失灵在于不同受理单位基于不同理据将相关纠纷拒之门外。
体育法（2016）（以下简称“原体育法”）第32条规定：“在竞技体育运动中发生纠纷，由体育仲裁机构负责调解、仲裁。体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定。”当时我国尚未建立符合法律语境与意义的体育仲裁机构，不同竞技体育行业内设的仲裁单位原则上不以原体育法而以内部规范性文件为理据，对相关纠纷作出处置。进一步地，《中国足球协会章程》（2019）第54条第1款规定：“除本章程和国际足联另有规定外，本会及本会管辖范围内的足球组织和足球从业人员不得将争议诉诸法院。有关争议应提交本会或国际足联的有关机构解决。”“竞技体育运动”“体育从业人员”等概念外延在基本法中虽尚待厘定，可实践中足协作为拥有准行政色彩、境内唯一的足球行业协会，已通过现实影响与制度约束将其所辖足球相关的“竞技体育运动”边界扩展至所有与竞技足球行业有关的事项，包括但不限于运动员转会、人事管理等，自然亦囊括薪酬问题。据此，足协仲裁委员会作为足协的争议解决机构，可依授权获得境内各类竞技足球体育活动纠纷的管辖权，且基于现实的自治性约束力形成排除司法机关管辖的实际效果。
根据一般法理，行业协会受理业内纠纷的前提即协会成员保有继续注册于该协会的资格，亦即会员资格构成行业协会有权介入会员相关纠纷的充要条件而非充分条件。此外，足协规范性文件《中国足球协会纪律准则》（2019）第85条规定，经足协认定，足球俱乐部拖欠运动员、教练员工资与奖金且情节严重的可给予降级或取消注册资格的处罚，旨在严厉打击足球俱乐部的欠薪行为。根据前述规定，足协将长期拖欠运动员、教练员工资与奖金的辽足欠薪情节定义为严重符合情理，并据此给予辽足取消注册资格的顶格处罚亦在情理之中，而当足协取消辽足注册资格的同时，前者亦不再享有对后者与其内部队员纠纷的管辖权。
值得注意的是，无论基于足协相关章程的规定抑或专业性的考量，劳动仲裁机构与司法机关往往均将自身作为解决运动员薪酬争议的后备选项，使看似并轨的多元管辖机制在实质上属于“1+X”的足协优位+其他后备的定分止争模式。当行业协会取消俱乐部会员资格时，同时亦属取消自身作为自律组织对俱乐部的纠纷管辖与其他约束性权力，此时寻求后备选项难免影响定纷止争的速率与效果。

（二）
新法之惑：修订后的体育法仍未明确作出回应

2022年6月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十五次会议审议通过修订体育法的议案，修订后的体育法（以下简称“体育法（2022）”）第92条规定：“当事人可以根据仲裁协议、体育组织章程、体育赛事规则等，对下列纠纷申请体育仲裁：（一）对体育社会组织、运动员管理单位、体育赛事活动组织者按照兴奋剂管理或者其他管理规定作出的取消参赛资格、取消比赛成绩、禁赛等处理决定不服发生的纠纷；（二）因运动员注册、交流发生的纠纷；（三）在竞技体育活动中发生的其他纠纷。仲裁法规定的可仲裁纠纷和《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》规定的劳动争议，不属于体育仲裁范围。”该条规定对原体育法第32条作出实质性修改。2022年12月，国家体育总局颁布《体育仲裁规则》（2022），该仲裁规则第2条规定：“中国体育仲裁委员会（以下简称体育仲裁委员会）所在地为中华人民共和国北京市，由国家体育总局（以下简称体育总局）组织设立。”该仲裁规则第3条则复刻体育法（2022）第92条规定的内容。
值得注意的是，体育法（2022）与《体育仲裁规则》（2022）的管辖规则并未明确将运动员薪酬争议纳入管辖范围。观察前述管辖规则第1款的三项规定则不难发现：第一项规定主要针对体育赛事活动中运动员的参赛资格、比赛成绩、行为规范等，第二项规定主要针对运动员的注册、交流等日常管理与从业规范，仅第三项规定作为兜底性规定存在纳入运动员薪酬争议的解释空间；可该管辖规则的第2款规定进一步指出，仲裁法（2017）规定的可仲裁纠纷与劳动争议调解仲裁法（2007）规定的劳动争议不属于体育仲裁范围，这使前述第三项规定的解释空间大大压缩。据此，体育法（2022）仍未明确回应以辽足运动员石某薪酬争议案为例的运动员薪酬争议管辖问题，该基本法修订内容的价值在于确立真正意义上的体育仲裁机构，确定体育仲裁的框架性制度，并在一定程度上为运动员薪酬争议管辖提供新的选项。有鉴于此，针对运动员薪酬争议管辖问题，仍需要对管辖规则适用的各现实选项及其主要弊端作出分析，并以此为基，通过制度成本-收益分析提供基于现实考量的优化方案。
二、问题的分析：管辖规则适用的现实选项及其主要弊端

（一）
足协仲裁委员会：缺乏真正意义上的仲裁机构特征

运动员向足协仲裁委员会提出仲裁申请，长期以来属于解决竞技足球纠纷的首选方式，这与足协的准行政色彩及其现实影响息息相关。此外，无论基于法理上的程序与效率要求抑或基于情理上的内部解决、相对体面与息事宁人，以足协仲裁委员会的内部规范性文件为规则与理据，似乎可实现较好的定分止争效果。在实践中，以辽足运动员石某薪酬争议案为例，提交足协仲裁委员会解决争议的效果显然并不尽如人意，该管辖机制的主要弊端在于足协仲裁委员会缺乏真正意义上的仲裁机构特征，具体包括以下三个方面。
第一，足协仲裁委员会的裁决机制缺乏必要的刚性与惯性。《中国足球协会仲裁委员会工作规则》（2009）第25条规定：“仲裁委员会的组成人员，由中国足球协会主席会议决定通过。”这可在相当程度上保障仲裁的专业性。该工作规则第17条第一款规定：“仲裁委员会受理案件后，应当根据不同案件，分别于下列期限做出裁决：（一）对纪律委员会的处罚决定不服而申请仲裁的案件，应当于仲裁程序开始之日起3个月内作出；（二）其他案件，应当于仲裁程序开始之日起6个月内作出。”前述时限相较于劳动仲裁的时限而言略显费时，在考虑调解、不服劳动仲裁结果进入诉讼程序等情形可能产生的时间成本后，前述时限规定总体仍体现一定的及时性。因足协属于境内唯一的足球行业协会，由其形成的仲裁结果经统一的仲裁程序后总体可实现“类案同判”的效果，进而保障仲裁的公平性。有鉴于此，作为足协下辖专门委员会，足协仲裁委员会在理论上确可兼具专业性、及时性与公平性。在实践中，因足协仲裁委员会的裁决机制自身并不受仲裁法（2017）约束，其在原体育法原则性规范下体现一定的弹性。这种一般仲裁要求的刚性与足协仲裁委员会裁决的弹性之间的差异在于围绕定分止争的利益衡量重点不同：一般仲裁要求在仲裁程序与法律事实中根据证据材料等衡量不同当事人的利益，尽可能作出兼顾各方利益、符合各方权义的裁决，相对应的仲裁程序、裁决机制自身具有刚性；足协仲裁委员会则重点考虑行业发展、社会舆论等外部环境的现状与不同利益相关者的诉求，进而决定是否适用乃至选用内部规范性文件，以实现足协期待的综合效果。
第二，足协仲裁委员会的裁决机制缺乏长臂管辖的可能性。如前所述，一旦某足球俱乐部被足协取消注册资格，足协亦同步丧失对该足球俱乐部相关事务与纠纷的处置权与管辖权，这由足协实质属于行业协会所决定。在实践中，除体育行业外，金融等其他行业的行业协会往往亦具有准行政色彩与唯一性，可这并不影响基本法对此类行业协会的法律定性，即作为自治性组织的行业协会所制定的内部规范性文件不具有长臂管辖的可能性，行业协会在境内的唯一性并不构成其规范性文件径直适用的当然性。
第三，足协仲裁委员会的裁决结果缺乏法律的强制执行力。根据民法典（2020）等基本法的规定，足协属于登记注册的非营利性社团法人。又根据《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（2020）第一部分“一、执行机构及其职责”第二点的规定，非营利性社团法人专门委员会的决议、决定或裁决并不具有法律的强制执行力。足协仲裁委员会的裁决结果具有这一特征系因其所获仲裁授权并非法律赋予，而由足协的自治性章程决定，换言之，足协仲裁委员会的仲裁不属于法律意义上的仲裁，甚而在语义上可理解为打上引号的“仲裁”。据此，相关裁决结果的缺陷亦显而易见：即便足协拥有准行政色彩且具有现实影响与约束力，可前述约束往往在足球俱乐部逐优竞争的良性循环中体现较好效果，一旦足球俱乐部处于资不抵债、自身难保的境遇时，其难免滑落至逐底竞争的恶性循环中，此时即便足协仲裁委员会的裁决具有前述刚性或管辖力，亦无法实质性地解决因足球俱乐部“摆烂”而产生的欠薪等道德风险与逆向选择问题。
值得注意的是，足协仲裁委员会缺乏真正意义上的仲裁机构特征有其历史原因。《中国足球协会章程》系根据国际足联制定的章程起草的行业协会章程，国际足联设计用于处理对纪律委员会裁定提出申诉的上诉委员会，足协据此设立诉讼委员会，后因对法律理解与适用的土壤存在区别，诉讼委员会于2009年6月更名为仲裁委员会，无论“诉讼”抑或“仲裁”，实则均属于足协内部的申诉机制；另一方面，国际足联章程规定仲裁机构的管辖具有排除普通法院管辖的效力，其所指仲裁机构系国际体育仲裁院而非自身的上诉委员会，《中国足球协会章程》将排除司法机关管辖的权力授予自身的仲裁委员会产生规则制定的错位，导致足协仲裁委员会即便旨在彻底定分止争亦难免“心有余而力不足”。

（二）
劳动仲裁机构与司法机关：均难以差异化处理纠纷

有学者认为，足球俱乐部作为独立法人，符合劳动法对用人单位的要求，职业足球运动员亦符合劳动法规定的法定最低就业年龄要求、对合格用人单位存在人身依附特征，可被认定为劳动法规定的适格劳动者。根据《中国足球协会职业俱乐部工作合同基本要求》（2016）等规范性文件的内容，运动员与其所供职的足球俱乐部之间签订的工作合同亦被足协方面认定为劳动合同，加之“谢晖案”等均有被当地劳动仲裁委员会受理的先例，据此认定由劳动仲裁机构处理运动员与足球俱乐部之间的薪酬争议具有一定合理性。
值得注意的是，此类案件的案涉法律关系具有特殊性。劳动法第31条、32条赋予劳动者单方解除劳动合同的权利，同时劳动合同法第25条规定，除违反服务期规定与保密条款的情形外，用人单位不得与劳动者约定由劳动者承担违约金。另一方面，根据《中国足球协会球员身份与转会管理规定》（2015）的规定，运动员在与原俱乐部合同期限届满之前，不得擅自转会，否则不仅可能面临高额赔偿金，还存在被判处禁赛风险。此举旨在防止俱乐部与球员串通恶意转会并破坏正常赛事流程排布，最终阻碍足球职业市场健康发展。基于前述单方解除权与赔偿金等方面的特殊规定，运动员与俱乐部之间的关系不应被简单认定为普通劳动合同关系，而属于复合性的合同关系。据此，将相关薪酬争议提交劳动仲裁机构在法理支撑上存在相当难度，尤其当案情复杂时，劳动仲裁机构亦难以直接作出差异化处理。
另一方面，人民法院作为司法机关承担最后的救济职能，可其在受理相关薪酬争议时可能存在以下三个方面的弊端。
第一，司法机关可能受限于案件的专业性而增加诉讼成本。在实践中，案涉工作合同虽附有条件，可相关内容较为简单，加之事实清楚、证据确凿，即便受理法院按照一般合同纠纷的审理思路、遵循私法意思自治原则裁判，亦可作出公正的判决。如运动员所涉薪酬争议案情复杂、证据缺失，势必增加司法机关的审理难度，相较于足协仲裁委员会或其他内设机构对职业运动员工作合同基本要求的熟悉程度，司法机关不得不面临“不可能三角”：要么自行学习相关规则、了解相关惯例，在保证专业性的前提下牺牲时效、控制成本，要么为保证专业性与时效而要求提供专业人士的意见，并由此增加诉讼成本；要么因快审快结而丧失一定的专业性。
第二，司法机关的审限安排难以协同运动员的职业周期性。司法机关相关办案庭均有自身的工作节奏，且受积案、调解乃至政治学习、业务培训的影响，较难保障及时对运动员的薪酬争议作出判决。相对应地，运动员注册职业比赛或加盟新俱乐部具有相当的时效性或周期性，薪酬争议悬而未决影响运动员心态与实力发挥，且更可能据此使其错失转会良机或影响其可产生的商业价值。
第三，司法机关将之与一般劳资纠纷并轨处理恐失公平性。竞技体育事业普遍具有职业生涯短、技术难度大、伤病风险高等特征，与一般社会职业存在显著差异。相对应地，如按照一般劳资纠纷审理，是否需要按照相关劳动赔偿金的赔付标准予以裁判、是否需要认定工作合同中的部分条款为格式条款等均成为司法机关需要考量的问题。
值得注意的是，司法机关如延续一般劳资纠纷的审理思路将运动员薪酬争议作并轨处理难免有失公允，如作差异化处理则一般劳资纠纷审理的思维进路不再适用。在缺乏系统的指导性案例、公报案例与参考案例的前提下，如何保障“类案同判”的公平性，便成为司法机关无法回避的另一难题，这种“进退两难”构成司法机关“非必要不受理”的主要动因之一。

（三）
中国体育仲裁委员会：框架性制度仍待进一步细化

中国体育仲裁委员会作为真正意义上的体育仲裁机构，可弥合足协仲裁委员会、劳动仲裁机构与司法机关受理纠纷的罅隙，在裁决的专业性、时限的协调性、程序的统一性等方面体现比较优势。如前所述，受限于体育法（2022）与《体育仲裁规则》（2022）关于运动员薪酬争议管辖规则的模糊性，中国体育仲裁委员会径直管辖后续发生的类似辽足运动员石某的薪酬争议仍存在一定的制度障碍。
值得注意的是，修订后的体育法虽将原体育法关于体育仲裁的原则性规定予以细化，可其仍属于框架性制度，结合《体育仲裁规则》（2022）的规定观察后不难发现，对类似运动员薪酬争议的管辖等实务性、细节性问题，相关规则适用仍需要通过仲裁实践、修订规则或颁布细则予以补强。
三、问题的反思：基于现实考量的管辖规则适用优化路径

（一）
理据基础：以满足专业性、及时性与公平性为原则

探讨体育仲裁管辖规则适用的优化路径，应以现实需求为出发点，即以满足专业性、及时性与公平性为原则。如前所述，足协仲裁委员会、劳动仲裁机构与司法机关基于其运行惯性已难以同时满足三项原则，而中国体育仲裁委员会在制度的空框结构中存在较大的塑形空间，在规则适用补强的过程中，其将逐步发挥比较优势。据此，基于制度成本-收益分析，以中国体育仲裁委员会为载体优化相关配套制度属于目前的最优解。
值得注意的是，就运动员薪酬争议而言，其与一般劳资纠纷在差异外亦存在某些共性：相关纠纷一旦被诉诸法院或提交予劳动仲裁机构，难免会引发“下家”的顾虑，这种现实顾虑不以程序正当性或合法性而消除，其根源在于社会文化与经济利益的考量。前述顾虑对明星运动员的影响可能稍小，可对一般运动员的负面影响深远，而在实践中，一般运动员可能属于欠薪的主要对象。此时，基于中国体育仲裁委员会与国家体育总局的微妙联系及其作为非司法机关或外部第三方的仲裁机构角色，加之其仲裁员属于业界贤达或专业人士，运动员将薪酬争议提交予其仲裁，对行业协会、俱乐部与运动员自身而言均更显体面，相关仲裁结果在业内的接受度更高，这对运动员后续职业生涯具有现实的保障作用。

（二）
细化规则：以现实考量为基细化体育仲裁管辖规则

以运动员薪酬争议的管辖规则为例，基于现实考量的细化内容主要包括两个方面，第一即明确前述的受案范围，第二即明确是否需要穷尽内部救济后方可提交仲裁。
就受案范围而言，体育法（2022）与《体育仲裁规则》（2022）尚未明确薪酬争议属于中国体育仲裁委员会的受案范围，如需要将运动员薪酬争议纳入受案范围，则仅可从相关管辖规则第一款第三项的兜底性规定推导而出，而目前并无文义解释、目的解释或体系解释的理据支持。
国家体育总局的官方网站于2022年12月转载《中国体育报》刊载的、作者为上海仲裁委员会范铭超的署名文章，该文提出：“特别是在体育法刚刚开始实施，商事仲裁、劳动仲裁、体育仲裁以及体育组织内部纠纷解决机制之间的边界和协作尚待厘清之际，《仲裁规则》赋予了体育仲裁委兜底管辖体育纠纷的职权，使由于历史和法律溯及力等原因导致商事仲裁、劳动仲裁以及体育组织内部纠纷解决机制之间无法有效确定管辖权的纠纷能够得到体育仲裁委的兜底管辖，从而确保了在转型期内所有体育行业内产生的纠纷得到有效的处理。”据此，或可理解国家体育总局已表明自身态度，可如此含蓄、间接的理据尚不足以支持法律适用与规则解释，仍需要主管部门或仲裁机构以更明确的方式细化规则。
就受案标准而言，《体育仲裁规则》（2022）第13条规定：“对体育社会组织、运动员管理单位、体育赛事活动组织者的处理决定或者内部纠纷解决机制处理结果不服的，当事人可以自收到处理决定或者纠纷处理结果之日起二十一日内申请体育仲裁。”该仲裁规则第14条规定：“体育组织没有内部纠纷解决机制或者内部纠纷解决机制未及时处理的，当事人可以向体育仲裁委员会申请体育仲裁。当事人以体育组织内部纠纷解决机制未及时处理纠纷为由申请体育仲裁，体育仲裁委员会审查后认为情况属实且符合申请仲裁条件的，可以受理。”对此，需要明确运动员的薪酬争议是否在穷尽内部救济后才可提交仲裁，且还需要明确“体育组织内部纠纷解决机制未及时处理纠纷”的表面证据标准。
以辽足运动员石某薪酬争议案为例，如石某无法获得足协拒不受理的复函，是否即无法以合理表面证据证明“体育组织内部纠纷解决机制未及时处理纠纷”？从保障运动员基本权益的角度出发，该仲裁规则在受案标准方面仍需要在明确具体要求或条件的同时，体现更人性化的一面。
值得注意的是，针对前述两项待细化的规则内容，以现实考量为基，相关规则适用的补强形式至少可包括以下四种：第一，由司法机关在颁布体育法司法解释时予以合理释明，明确中国体育仲裁委员会对薪酬争议作出的裁决不违反强制性效力性规定与公序良俗者，具有可执行性；第二，由国家体育总局发布规范性文件对前述问题作出补充说明；第三，目前的《体育仲裁规则》由国家体育总局发布，中国体育仲裁委员会作为独立仲裁机构，可通过自身名义发布更细致的仲裁规则对前述问题予以明确回应；第四，中国体育仲裁委员会可通过业务指引等其他形式，结合仲裁实践弥合前述规则适用罅隙。
四、总结与展望：回应市场与本土化需求的体育仲裁规则
体育法（2022）与《体育仲裁规则》（2022）仍在管辖问题方面存在规则适用的不足，需要通过规则细化与解释、形成仲裁路径乃至惯性以保障运动员的基本权益。究其实质，则是需要回应市场与本土化需求的体育仲裁规则，形成竞技体育的内生性激励，这种内生性激励体现在以下三个方面。
第一，从制度环境观察，体育仲裁规则的颗粒度在相当程度上体现体育事业环境的友好度，对体育领域的劳资纠纷形成兼具专业性、及时性与公平性的争议解决机制属于体育事业治理现代化的重要体现，符合法治现代化的基本发展方向。
第二，从市场环境观察，包括竞技足球在内的竞技体育市场化通过产业投资与赛事赞助等方式为体育事业注入资本活力，属于体育事业在财政扶持外取得长足发展的重要外力，而合理的市场化薪酬与保障合理市场化薪酬的争议解决机制共同形成运动员待遇的组织与机制保障，构成竞技体育事业良性循环的驱动力与资本长期主义收益的原动力。
第三，从社会环境观察，体育事业自身即旨在倡导公平，竞技体育亦着重表彰公平竞技，以此传递公平正义的道德伦理观与社会价值观，在体育事业内部形成高效、合理的争议解决机制对体育事业与体育精神的塑形与保障具有积极的现实意义。
值得注意的是，为保障体育仲裁定分止争的效果及其受案的覆盖面，国家体育总局需要协同行业协会在满足条件的工作合同范本中嵌入仲裁条款，并对以不合理事由在工作合同中剔除仲裁条款的俱乐部作出必要的制度约束，以确保体育仲裁制度顺利落地。

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