【编者按】继“互联网+”被写入政府工作报告后，“智能+”又出现在今年政府工作报告中。近年来，大规模的城市信息化基础设施、数字城市、智能城市建设，也包括智慧行政、智能交通、智慧旅游等专项工程，使我国智慧城市建设一浪高过一浪。在上海交通大学刘士林教授看来，智慧城市建设中存在不少误区，当下已到了一个转变发展方式的关口。以下是他在中国浦东干部学院的演讲。

关于智慧城市的发展战略问题，今天我想主要讲几个方面：一是新时代的智慧城市建设会出现哪些新特点；二是诊断一下智慧城市建设目前存在的主要问题；三是就未来智慧城市建设的主题和策略提出一些见解。目的很简单，希望为智慧城市在新一轮发展的大方向和大趋势上提供一些有益的参考。

智慧城市建设需要有战略思维

关于智慧城市，大家应该都不陌生。2014年8月，国家发展改革委等八部委联合下发了《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》。“健康发展”这个说法比较委婉，背后其实暗含着这样一个意思，即当时很多智慧城市建设可能是不那么“健康”的。因此，这就是一个新的部署和要求，意味着以后不可能再像以前那样做了。如果说此前的主要问题是粗放开发建设、过度依赖投资、硬件与软件错位、重形式轻内容等，那么在当下最重要的就是想清楚：什么样的速度、规模、节奏和模式才可能是健康的，是继续升温、加速、刺激，还是自己主动调整、换挡和治理，这就是我们要讨论的智慧城市战略问题。

现在，战略这个概念用得比较多，什么都号称战略。那么，什么是我们所理解的战略？简单说来，就是要比一般人看得深一点、想得远一点、计划更周密一点、成本资源配置得更好一点，通过设计和组织一个战略，可以把一些长期困扰的问题和矛盾解决掉，而“小打小闹”就不叫战略。

如何解决“成本很高，获得感比较差”

在新时代背景下，智慧城市建设将主要呈现出三个特点：

一是在较多起伏变化中保持相对高水平的增长。我国目前经济发展的基本特点是“中高速”和“高质量”，一些局部也可能只是中速。在这个背景下，所有的城市和行业都会面临“下行”和“降温”的震荡和压力。但这同时也只是一个面上的普遍情况，具体到不同的领域和局部则会有较大的差别。

就智慧城市而言，必须考虑的是国家一直在推的两大战略，一个叫信息化，一个叫新型城镇化，智慧城市恰好是两者的结合部或者说是载体。因此，和城市其他领域不同，我们对智慧城市的基本判断是：降温、减速和动荡是相对的，保持较快发展速度的基本态势是绝对的。这个只要看一下电商和电信业的快速增长就不难作出判断。为什么呢？一是有巨大的市场消费需求，在当下，人们越来越脱离不了物联网、互联网、通讯网等数字化生产生活方式；二是城市越来越大，政府要有效管理、治理城市，也必须依靠发达的信息化基础设施和信息化工具。三是国家对核心技术的战略需要，比如芯片、光刻机、操作系统等。尽管中国区域经济和城市发展水平差别仍然比较大，有的做得很好，有的做得很不好，不是每个城市在智慧城市里都可以捞到便宜，但空间很大是不成问题的。

二是结构性问题已经出现，但整治绝非朝夕之间可以完成。从改革开放以来的信息化建设开始，我国智慧城市已走过了二三十年的历程。从2012年11月住房和城乡建设部印发“关于开展国家智慧城市试点工作的通知”，到2016年正式提出建设新型智慧城市也已经过去好几年了。但毋庸讳言，巨大的进步和同样巨大的困难是同时存在的。

目前，各种智慧城市试点名目不少，主要有国家智慧城市试点、智慧城市技术和标准试点、国家信息消费试点、智慧城市时空信息云平台试点、信息惠民国家试点城市、宽带中国示范城市、基于云计算的电子政务公共平台试点示范等，涉及多个部委和600多个城市。

这一轮智慧城市建设投了很多钱，做了很多项目，但效果并没有预期的那么理想。在日常生活中很多人都会有一个感觉，不需要的信息整天骚扰你，需要什么偏没有，这总体上可以说是“成本很高，获得感比较差”。同时，一些结构性和生态性的问题正浮出水面，主要是缺乏协调或协调成本比较大，你干你的，我干我的。我曾在一个城市评审国家测绘局的数字城市项目，这个项目侧重基础设施，与其他信息化或智慧化建设项目就没有接口。而城市的信息化建设和城市总体规划，不同的通讯信息企业之间，同样也缺乏必要的协调和合作。现在智慧城市建设的一个很大问题是像“企业卖产品”，只要把自己的产品卖出去，把钱赚回来，其他都不在考虑之列。

所以说，智慧城市建设也到了一个转变发展方式的关口。只有把不同部委的政策、资金、关注点整合起来，把不同企业的技术、产品和利益协调好，才能解决这些结构性和生态性的问题。但实际做起来会非常困难，也不是短期可以解决的。这就要求各城市和企业必须学会在这种生存环境中生存和发展，既着手具体项目的建设和实施，也要考虑整体的布局和协调。

三是数据资源更加开放同时也更加封闭的矛盾。这是我们团队一个独特的战略判断，认为数据“开放”和“封闭”的斗争将长期存在，也可以说是大数据时代数据资源开发的“新常态”。

现在大家都在呐喊、强烈要求“数据开放”，给政府和各种数据占有者造成不小的压力，一些人也乐观地以为“数据开放的春天已经不远了”。但实际上，随着大家逐渐意识到数据本身是战略性资源，以及数据资源的商业开发价值不断提升，特别是在普通的易于解冻的数据资源开放后，这里同样会面临改革开放深水区的难题：越是你需要的数据，越是有效的数据，越是价值高的数据，开放起来就更加困难。智慧城市建设是一个整体，一旦某个板块的数据拿不到，就不可能形成真正的互联互通，智慧城市建设也只能是东一块西一块的。这是一个很麻烦、很棘手的问题。

有些人说国外开放得很好，但也只是道听途说。上海正在和英国合作智慧城市标准项目，他们去英国调研，问伦敦政府官员：“你们实现数据共享了吗？”得到的答案是否定的。因为政府手中的很多数据在产权上属于纳税人，而运营商拿去是要赚钱的，我怎么可能拿公共资源给私人去盈利？这说明，要实现数据的开放、开放到什么程度、开放后的利益如何分配，是个极其复杂的问题，不是有良好的愿望，或是通过媒体制造些压力就可以解决的。

至于眼前怎么办，我曾跟一些信息通讯公司的负责人建议，希望有人能先做起来，一点点、一块块地采集和建库，不要指望短期内就会有多大的收益，这就好比上个世纪80年代搞收藏，趁现在数据热刚热起来，成本还比较低，能抓多少就抓多少，等做到了一定的规模和量，再通过和其他收藏者交换、并购等，最终把自己做成数据的“巨无霸”。但由于这个事情政府做起来比较麻烦，所以应该由有眼光的企业或民间“先干起来”。

在“互联网+”的背景下，新型智慧城市建设大潮正风起云涌，但由于经济降速、结构调整和数据封闭的约束，所以很多时候就像是“带着镣铐跳舞”，而谁在这种状况下依然能跳得好，那最后的掌声就是谁的。

智慧城市建设中的两大困惑

近年来，大规模的城市信息化基础设施、数字城市、智能城市建设，也包括智慧行政、智能交通、智慧旅游等专项工程，使我国智慧城市建设一浪高过一浪。除了国家的力推，企业是另一个主体。

相关统计表明，早在2012年国家开展智慧城市试点前，中国三大电信运营商和地方政府签约建设智慧城市的数量就超过了320个。在微观项目上的扩张也很快，目前在全国13个城市的34座综合物业，已有超过3万个车位转型成为智慧停车场。我曾参访过一个不算很大的数据通信技术有限公司，自2014年以来，已与上海、武汉、重庆、沈阳沈北新区、南宁市、芜湖市等十几个城市签约建设智慧城市，投资超过千亿元人民币。不仅在城市，如阿里巴巴几年前提出的“千县万村，电商到农村去”，农村淘宝、赶街、乐村淘、世纪之村等农村电商模式，目前也在全国遍地开花。这些都是需求，也是巨大的市场。

和快速扩张的城市一样，智慧城市在当下也面临两大困惑。一是“建不建”的问题。智慧城市建设实质上是建一个“虚拟城市”，高度依赖高新科技和新材料，不仅启动就需要巨额资金，建设起来也是一个无底洞。在近年来的快速发展中，不少城市已经投入了很多钱，也搞了不少项目，但由于各种壁垒和障碍，并没有使城市运转“智慧”起来，各种需要升级换代的信息化项目，各种智能化的半截子工程和烂尾楼，包括各种信息高速公路上的“断头路”等，是各城市普遍存在的现象与突出问题。二是“如何建”的问题。在过去的“一哄而上”中，很多企业都准备铺开架势大干一场。但由于智慧城市建设投资大、见效慢，企业的盈利模式不清晰，技术更新太快，市场震荡加剧，还包括国际经济和金融的影响，开发商普遍面临资金链条吃紧甚至断裂，这就使不少智慧城市建设的协议、契约、项目化为一纸空文。而最坏的结果是开发商为了自己的利益，只捡有效益的项目做，使政府完整的智慧城市功能设计被肢解得“支离破碎”，成为一个个烂摊子。不少城市建设智慧城市的信心大打折扣。

但从发展趋势和战略角度看，这些问题只是现象而非本质。首先，因为国家仍在大力推进，仅2014年以来，国务院和相关部委就推出了包括信息惠民工程、智慧社区建设、智慧城市健康发展、“互联网+”行动、大数据发展行动等多个文件，2016年以来我国又在力推新型智慧城市，这说明国家建设智慧城市的意志没有动摇。其次，在工业化4.0和信息化3.0的世界背景下，以亿万级为计量单位的信息产业规模和庞大消费市场，为智慧城市建设提供了强大驱动力和深厚的社会土壤。再次，城市发展总要有引擎，有比较好的板块有不好的板块，有吃亏的也有占便宜的。和新型城镇化的其他方面相比，智慧城市还算是比较容易做的，容易被城市决策者选中。这三方面结合起来，我们在新型城镇化中比较看好智慧城市板块，预计未来智慧城市发展仍将“逆势上扬”，成为引领中国城市发展的新角色。

在这个大趋势中，各城市主要应考虑的不是“建不建”，而是“到什么年代建到什么程度及希望达到什么样的水平”。因为智慧城市本质上是城市建设，“建起来容易改起来难”，重建或改造不仅非常麻烦，而且成本很高。就像拆迁一样，要防止这些后遗症，就需要做好顶层的战略规划。

数字城市、智能城市与智慧城市是一回事吗

关于智慧城市的顶层设计，现在人们谈得也实在不算少了。但在实践中一直没有看到比较完美的方案。一些打着系统解决方案的企业，其实也都有不少无法覆盖的领域。可以说，关于智慧城市该怎么建设，大家都在试验和摸索中。在这里，我简单谈一下我和我的研究团队的设计和思考。

在顶层设计上，基于目前的环境和条件，应在人文型智慧城市的战略主题下，重新布局建设城市的信息技术硬件和服务管理平台。

就智慧城市建设的现状而言，目前的主要问题还不是没有信息化基础设施设备。事实上，经过近年来的大力投资建设，我国城市信息基础设施条件已有了很大的改善，一些东部发达城市已经开始试水5G，这甚至可以说是很超前了。以无线城市为例，很多城市就超过了英国，如伦敦的地铁站就没有wifi覆盖。同时，智能化管理平台也得到了广泛应用，各种数字化政府、智慧政务、智能交通、安全监测系统等可以说俯拾即是。

但就像很多单位花了很多钱搞网站办公系统，结果发现不是实现了办公“无纸化”，相反打印纸和复印纸的使用却越来越多，人们也并没有“少开会”和“少跑腿”。这就很奇怪了，为什么出台了很多旨在提升服务水平的政策和措施，为此搭建了很多的信息化智能化平台，但就是提高不了用户的满意度？究其根源，我们认为，主要在于智慧城市的规划理念有问题，也可以说是一种片面的理念必然导致片面的实践和应用。

从全球范围看，智慧城市有两大规划理念：一是数字城市，侧重于信息通讯技术设施的建设，二是智能城市，侧重于城市管理和治理方面的运用。我国的情况大体上差不多。客观而言，这两个理念为满足人们的信息化需求和提升城市运营效率，都发挥了重要作用。但也很显然，它们只是智慧城市的两个阶段，而不是真正的和完全的“智慧城市”。

为什么这么说？主要原因在于，无论是数字城市还是智能城市，这两个理念和“物”的关系比较密切，而和人特别是个体的需求结合得不好，因为前者从一开始就是要为技术产业服务，而后者的主要目标是为政府的管理服务。结果是，尽管表面上该做的都做了，但一旦落实到个体，落实到城市中具体的信息需求者，还会出现“我想找什么就是找不到”的情况。

如何与具体的活生生的个体发生联系？这就需要研究社会和文化，从中理解和把握人在城市中生产生活的信息需求，以此为基础界定智慧城市的概念，规划智慧城市的建设框架，设计智慧城市的发展战略，引导信息基础设施建设和智能管理治理平台，唯有如此，才能建设出真正“以人为本”的智慧城市。这种以社会和文化为理念的智慧城市，就是我们所说的“人文型智慧城市”。真正的智慧化必须抓住人这个核心。

“人文型智慧城市”的理念，一言以蔽之是“灵妙化”。以社会和文化为中心，不是不要科技和管理，而是要使比较笨拙的“科技”和比较刻板的“管理”变得灵活和美妙起来。这需要的不是大把投资或“大拆大建”，而是要从软件做起、从小事做起和从创意做起。通过软件提升已有硬件的功能，通过“抓小事”集聚个体的琐碎需要，再通过创意实现智慧城市的“智慧化”。

智慧城市建设宜以“蹄疾而步稳”作为发展策略

在新时代的大背景下，由于国际国内存在着较多的不稳定性和不确定性，我国智慧城市建设宜以“蹄疾而步稳”作为发展策略。

经济是基础。在经济由高速向中高速换挡的过程中，影响信息技术产业和智慧城市建设的不确定因素开始增多，同时在全球化背景下，很多东西也不是一个国家或城市可以掌控的。城市发展不能没有风险意识，在这个背景下，“蹄疾而步稳”作为一个比较安全的节奏和策略，是制定智慧城市战略应遵循的基本原则，也是防止或防控未来出现智慧城市“大跃进”的先手棋。

西方有一句谚语：罗马城不是一天建成的。智慧城市同样也不可能“毕其功于一役”。但有一点明确无误：如果不建肯定建不成。由此也可以理解，为什么《国家新型城镇化规划》要把智慧城市建设作为重要内容，国家“十三五”规划要力推新型智慧城市。现在的主要问题是，如何做到成本最小化，把风险控制在一定范围内，这是战略设计的核心和要害。

为做到成本和风险可控，鉴于我国智慧城市建设还处在起步和发展阶段，在未来相当长的时期内，在战略上不宜过于激进和急切。很多看似很好的机会，可能就是更大的陷阱。处理好“蹄疾”和“步稳”的关系，是实现既“快”又“稳”的关键。“蹄疾”指的是不能止步不前，经济波动和结构调整本身也意味着有新的机遇和空间腾出，所以“步伐”不能太慢，太慢了就会“赶不上”。而“步稳”指的是稳扎稳打，步步为营，不断建立“根据地”，一小块一小块地做，最后连起来就非常可观。这个策略对企业和对城市都一样适用，也是我希望和大家分享的一点战略思考。

【思想者小传】

刘士林，上海交通大学城市科学研究院院长、首席专家，媒体与传播学院教授、博导，兼任国家“十三五”发展规划专家委员会委员，文化和旅游部文化产业专家委员会委员，教育部《中国都市化进程年度报告》负责人等，主要从事城市科学、文化战略、智慧城市、城市文化研究。（作者照片由本人提供）

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