十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，建设现代化经济体系是我国发展的战略目标。习近平总书记强调，要夯实实体经济，深化供给侧结构性改革，强化创新驱动，推动城乡区域协调发展，优化现代化经济体系的空间布局。今年《政府工作报告》中将“大力推动高质量发展”作为主线之一，提出要深入推进供给侧结构性改革，坚持把发展经济着力点放在实体经济上，继续抓好“三去一降一补”，大力简政减税减费，不断优化营商环境，进一步激发市场主体活力，提升经济发展质量。

对上海而言，深化供给侧结构性改革，一个重要方面就是要在“破”“立”“降”上下功夫，破除制约创新和开放的制度性短板，这对于打响“上海服务”“上海制造”“上海购物”“上海文化”四个品牌是至关重要的。其中，优化营商环境、降低制度性交易成本是破解“降”字难关的一大举措。

坚持以供给侧结构性改革为主线

持续深化供给侧结构性改革，是治国理政、经济工作的重要保障。改革开放40年来，中国经济持续高速增长，已成为名副其实的经济大国。但随着人口红利衰减、“中等收入陷阱”风险累积、国际经济格局深刻调整等一系列内因与外因的作用，经济发展进入“新常态”。

在这样一个历史维度下，只有持续深化供给侧结构性改革，才能优化产业结构和提升经济质量，才能真正提升国家竞争力，真正实现经济强国的伟大目标；只有持续深化供给侧结构性改革，才能有效地进行制度变迁和政策转化，形成新的增长动力，努力跨越“中等收入陷阱”；只有持续深化供给侧结构性改革，才能重新定位和调整政府职能，理顺体制机制，实现行政流程再造，推进并完成以市场化为导向的改革；只有持续深化供给侧结构性改革，才能加快调整发展模式，重塑和发展具有比较优势的产业，抢占经济制高点和全球话语权。正是基于此，从2015年起，历次中央经济工作会议从时代背景、根本目的、主攻方向和本质属性等方面，对供给侧结构性改革给予具体阐述，提出“有力、有度、有效”坚定不移推进供给侧结构性改革。

抓住降低制度性交易成本三大着力点

推进供给侧结构性改革要在“降”上下功夫，其中，就包括降低制度性交易成本。制度性交易成本对市场经济能否有效运作有重要影响，也是推进供给侧结构性改革的重要内容和难点。所谓制度性交易成本，是指企业遵循各种法律、法规、规章、制度、政策等需要付出的成本。降低制度性交易成本必须以“放管服”为核心内容。

简政放权、放管结合、优化服务，是全面深化改革特别是供给侧结构性改革的重要内容，一直为党中央、国务院高度重视。“放管服” 改革也被社会各界视作降低制度性交易成本的先手棋、转变政府职能的当头炮。“放管服”改革也是降低制度性交易成本的“牛鼻子”。当前，“放管服”改革已经进入“深水区”，既要打好“攻坚战”，也要打好“持久战”，才能以扎扎实实的改革成效为经济社会发展凝聚起强大动力，充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，着力打造良好发展环境。推进“放管服”改革，降低制度性交易成本，有几个着力点：

第一，要把着力点放在塑造良好的政商关系上。

良好的政商关系维护，是企业生存与发展的重要基础。党的十八届三中全会以来，我国的政商关系获得很大的发展，新型政企关系正在形成，政府职能边界不断明晰，企业的市场主体地位不断提高。相应地，企业承担的制度性交易成本不断下降。但同时也出现了一些新问题，对企业降成本构成了阻力。一是“卡、要”现象仍然存在。二是“不作为”的现象比较突出。随着反腐败斗争的深入，少数政府部门和领导干部又走上另一个极端。他们对商家敬而远之，该办的事不办，生怕被冠以“权、利输送”之名；商家到政府办事时，“门好进了、脸好看了，事却难办了”。这其实是一种懒政，也是政商关系病态的一种表现。三是法规惩罚弹性大。法规中对相关违规企业的处罚弹性大。从这个角度而言，将“放管服”作为降低制度性交易成本“牛鼻子”，有利于营造亲、清新型政商关系，建设公平竞争市场秩序。

第二，要把着力点放在通畅政府权力良性运作上。

政府权力运作不畅，是降低企业制度性交易成本面临的核心阻力。当前政府权力运作普遍较好，但也存在一些“梗阻”现象，具体表现为：第一，降成本的政策在基层落实难，上面政策和下面执行呈现“两张皮”现象还存在。第二，权力下放基层后“接不住”或“不想接”的现象较为普遍。中央将行政审批权下放到地方以后，减少了中央部委的审批程序和时间，但并没有彻底解决基层的审批效率问题，甚至在审批权力增加以后，地方的审批时间延长了。有受访企业反映，以前跑一周能办完的事，现在网上申请要一个月才能批下来。原本是提高效率的网上申报却变成企业口中的“耽误时间”，从而使网上办公自动化、协同化、效率化的优势没有得到充分体现。第三，降成本的政策文本还缺少配套细则和具体措施。即便有许多相应的政策解读，但对企业来说，仍然难以理解和把握，也就导致较难操作。从这个角度而言，将“放管服”作为降低制度性交易成本“牛鼻子”，有利于推进行政体制改革，转变政府职能，全面深化改革、完善社会主义市场经济体制，提高政府现代治理能力。

第三，要把着力点放在改进和创新社会治理上。

按照习近平总书记要求，上海要继续当好改革开放排头兵、创新发展先行者，在加快建设国际经济、金融、贸易、航运、科技创新“五个中心”的过程中，着力构筑上海发展的战略优势。这就需要全面深化改革和降低制度性交易成本，更好发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，同时，还需要更多更好发挥社会力量作用，激发社会组织活力，改进和创新社会治理，努力形成全面创新发展的社会环境，激发全社会的创造活力和动力。

按照中央要求、结合上海实际，上海市委于2014年把“创新社会治理、加强基层建设”列为一号调研课题，2015、2016、2017年连续三年将这项工作列为市委重点推进和督查工作，每年都召开工作推进会，持续抓推进抓落实，出台了《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》及6个配套文件，取得了实实在在的成绩，但与此同时，在区域化党建、社区共治、居村自治、培育和发展社会组织、深化镇管社区、优化社区服务等领域仍有提升空间。合抱之木、生于毫末；九层之台、起于累土。对此，可以将“放管服”作为降低制度性交易成本“牛鼻子”，练好每一个基层的“改革功夫”，全面深化改革才能不断深入推进，群众才会有更多更好的认同感、获得感和幸福感。

（作者为上海社会科学院法学研究所副研究员）

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