不能简单等同于“再扩区”,增设新片区后,上海自贸区制度改革创新需把握哪些重点?

思想汇 2019-02-14 06:30
来源:上观新闻 作者:上海研究院课题组
上海自贸区要秉承设立“初心”,针对短板或薄弱环节,坚持以制度创新、规则对接作为深化建设的主线,率先建立符合国际化、市场化、法治化要求的投资和贸易规则体系,使自贸区成为我国进一步融入经济全球化的重要载体。

中国(上海)自由贸易试验区(以下简称“上海自贸区”)设立五年来,在推动政府职能转变,推动投资、贸易、金融、监管等制度改革创新方面取得积极成效。随着增设新片区,上海自贸区建设迎来新的历史契机。

 

在制度改革创新上取得哪些成绩

 

上海自贸区从设立以来,围绕政府管理、投资开放、贸易便利化、金融创新等重点领域,实施了一系列原创性的改革举措。如率先确立了以准入前国民待遇加负面清单管理为核心的投资管理制度,发布实施了全国首张外商投资准入负面清单和以备案为主的外商投资、境外投资管理制度,负面清单长度已经从2013版的190条减少到2018版的45条;确立了符合高标准贸易便利化规则的贸易监管制度,基本建立国际贸易“单一窗口”、货物状态分类监管模式,货物通关时间压缩近三分之一;确立了适应我国深化对外开放要求、适应开放环境需要的金融制度创新,自由贸易账户制度不断完善,目前累计开设自由贸易账户7.2万多个,等等。这一系列制度改革创新探索,为我国构建与国际投资、贸易通行规则相衔接的开放型经济新体制开辟了路径、积累了经验。截至目前,上海自贸区的制度创新成果基本都在上海市推开,并有100多项在全国复制推广

 

与此同时,上海自贸区制度改革创新的红利也逐步释放,显著促进了GDP、投资、科技创新、进出口的增长,特别是上海自贸区扩区之后,“制度红利”效应进一步放大。张江片区自2015年纳入自贸区范围以来,2015-2017年共吸引外资新设项目401个,同比增长54.83%;合同外资111.19亿美元,同比增长269.52%;实到外资32.88亿美元,同比增长37.46%。截至2018年5月,专利授权量累计5.9万件(占浦东新区的40.3%,占上海市的9%),其中,发明专利累计授权量2万件(占浦东新区的56.4%,占上海市的14.9%)。金桥片区自纳入自贸区范围以来,2014-2017年外资注册年均增长21%,实到外资年均增长110%,规模以上外资企业(营收2000万以上)年均增长20%。跨国公司地区总部达到20家,55个世界500强企业在金桥投资102个项目,累计引进外资250亿美元。陆家嘴片区自纳入自贸区范围以来,涉及金融服务、航运服务、专业服务、社会服务等领域一大批服务业扩大开放项目密集落地生根、开花结果。

 

在制度改革创新上存在哪些薄弱环节

 

上海自贸区五年来制度改革创新取得了显著成绩,在全国12个自贸区当中发展最成熟,在全国深化改革开放中发挥了领头羊和排头兵的作用。但随着外部环境的变化以及自贸区建设的持续深入,社会和企业对上海自贸区制度改革创新的期望和需求越来越高。从目前来看,上海自贸区的制度改革创新仍存在着一些薄弱环节:

 

一是制度改革创新的力度待强化。从上海自贸区历次出台的改革举措可以发现,改革的领域主要聚焦于单一窗口、外资准入负面清单管理模式等方面,尽管取得了明显进展,但制度改革创新仍有较大空间。如在负面清单方面,上海自贸区《外商投资准入负面清单》中的限制措施仍偏多。与此同时,近些年来自贸区制度改革创新主要围绕投资贸易便利化重点推进,在其它领域的制度改革创新仍需拓展与深化。

 

二是接轨国际的步伐仍需加快。上海自贸区的制度改革创新虽然在制度设计上已经参考借鉴了相关国际规则,但在一些领域还需要进一步加大试验力度,如自贸区中的服务部门开放比例虽已达到WTO GATS协定中承诺的55%(160部门),但其中近100个部门的开放力度仍需进一步加大。再如,在货物监管模式方面与国际通行做法还存在明显差距。货物状态分类监管模式上,国际先进经济体实行的是覆盖贸易全价值链的货物状态分类监管,上海自贸区内已在物流和仓储领域实现了货物状态分类监管,但尚未延伸到贸易和加工企业。

 

三是改革系统集成力度仍待强化。从上海自贸区前期重点改革的领域看,尽管在单个领域的改革进展较为明显,但在事中事后监管系统、FT自由贸易账户等领域系统集成式的制度创新不够,部分制度缺乏整体性、协调性、协同性和系统性,导致开放程度受到制约。如存在外商投资专项规定与准入前国民待遇加负面清单管理的外资投资管理制度不一致的情况,导致出现“大门开了,小门没开”的情况。

 

四是法律法规的改革创新相对滞后。由于上海自贸区采取的是“先尝试,后立法”的模式,大多数制度创新是在没有既定立法条件下进行的,虽然实行了部分法律豁免,但实际上仍有很多方面超越了地方政府和国务院法规权力的范围,面临着法律方面的挑战。

 

未来制度改革创新需把握三大关系

 

面对环境形势和任务要求的新变化,上海自贸区要秉承设立“初心”,针对短板或薄弱环节,坚持以制度创新、规则对接作为深化建设的主线,率先建立符合国际化、市场化、法治化要求的投资和贸易规则体系,使自贸区成为我国进一步融入经济全球化的重要载体。关键需着力把握三大关系:

 

一是接轨国际规则与自我构建的关系。当前,上海自贸区制度改革创新面临着与设立初期完全不同的外部环境,即全球贸易格局与贸易规则正处在加速变革之中,外部环境的新变化带有长期性和趋势性的特征。因而,上海自贸区应根据外部环境的新变化来谋划下一步的发展路径,既要对标国际最高标准的贸易投资规则,积极构建符合国际化、市场化、法治化要求的投资和贸易规则体系,同时又要坚持设立的“初心”,为全国改革开放探索新路经、积累新经验,创造一套适合我国国情,适合发展中国家国情的高标准、广覆盖的贸易投资规则体系。

 

二是制度改革创新与功能发挥的关系。上海自贸区作为制度改革创新的试验场,上海应进一步激发改革的创新精神和活力,在部门之间形成一些更有集中化的、更具有突破性的创新举措,特别是具有全局意义的模式、流程等方面的改革创新,加快构建我国对外开放经济新体制。同时,要在既有框架下,进一步充分释放示范功能、引领功能、经济社会杠杆功能等。在推进先行先试的制度创新改革的同时,着力提升企业的获得感和感受度,强化“制度红利”的挖掘。

 

三是自贸区与自贸区新片区的关系。上海自贸区设立新片区并不是简单地等同于“自贸区再扩区”,自贸区与自贸区新片区建设要求和任务导向既有相似又有差异。自贸区需强化制度创新与改革,强化规则与国际接轨,更加体现制度和规则的开放。而自贸区新片区更强调特殊功能的建设和塑造,更加突出国际竞争力的提升。因而,两者联动发展,相互促进,相互支撑,将有利于加快构建我国开放型经济新高地。

 

下一步制度改革创新的重点方向

 

当前,重中之重是大力推进自贸区新片区的建设。按照中央对自贸区新片区建设的定位要求,聚焦特殊经济功能塑造,在自贸区新片区着力推进开放深化、功能强化、布局优化、动力转化,打造成为具有国际竞争力的功能载体。在推进自贸区新片区建设中,要围绕构建对外开放的新高度、制度创新的新标准、国际竞争的新优势,聚焦制度创新的生产力标准,积极探索实施税收、金融等领域的特殊政策,在竞争中性、知识产权保护、电子商务、金融开放等领域加快扩大开放试点,使自贸区新片区成为释放全面深化改革开放红利的新引擎。

 

与此同时,围绕中央要求的“大胆试、大胆闯、自主改”的要求,进一步争取自贸区制度创新改革的探索空间,给予自贸区更大、更合适的试错边界,并建立较完备的容错机制。比如探索在上海自贸区适用,特别在经济领域适用的法律法规的负面清单。

 

上海自贸区的制度创新改革应该聚焦重点领域,重点突破,系统集成。在投资方面,聚焦引进跨国公司总部或区域总部,全面推进相关现代服务业的发展,构建全方位的跨国投资支撑服务体系,突破对外投资发展的体制障碍,在制造业和服务业的市场准入和开放方面进一步深化制度创新改革。在贸易方面,聚焦扩大进口这个对外贸易的重点任务,创新贸易业态,围绕转口贸易、离岸贸易和跨境电商等深化制度创新改革,发挥进口通道的功能,提升上海大宗商品交易平台影响力,改善贸易发展环境,将上海自贸区打造成我国的进口中心。在金融方面,聚焦面向国际的金融市场和交易平台建设,加快推进国际能源交易中心、国际金融资产交易平台等,积极吸引境内外机构投资者参与,提升金融市场配置境内外资源的功能。在产业创新方面,聚焦提高自主创新能力和创新要素的集聚,为产业创新和创新人才集聚创造更好的软环境。

 

在对标国际高标准贸易投资规则方面,上海自贸区要进一步加快步伐,加大接轨力度,特别是环境、劳工、信息和数据的自由流动、原产地要求、知识产权、投资者与国家争端解决机制(ISDS)等高标准规则的核心内容,需要作为接轨的重点。与此同时,上海自贸区要主动探索一套适合我国国情的高标准贸易规则体系,特别是在“一带一路”倡议的推进中,需要构建适合发展中国家的高标准投资贸易规则,加快总结提炼制度性成果,为完善“合作共赢”的国际治理提供制度和规则公共产品。

 

扩大服务业开放是我国深化对外开放的重要方向。上海应把扩大服务业开放作为自贸区扩大开放的重要任务,也作为服务贸易发展的重要支撑。聚焦医疗、教育、养老、文化等上海具有优势,同时也是外资企业较为关注的领域,率先深化扩大开放。如在自贸试验区借鉴海南国际医疗先行区政策,引进高端的养老机构;引进国外一流大学在上海自贸试验区设立分校;利用现有的国家对外文化贸易基地的平台,进一步深化和拓展平台功能,完善对外文化贸易全产业链服务体系,拓展文化版权贸易、艺术品贸易、印刷品对外加工、文化装备贸易等。

 

制度改革创新系统集成的一个重要立足点就是提升市场主体感受度和获得感。为此,需要进一步深化和集成已有的贸易便利化措施,变政府供给导向为企业和市场需求导向,变纵向条文导向为横向综合解决问题导向,加强部门间的纵向协调和横向协调,将现有的碎片化的、“蜂窝煤”状的便利化措施加以整合、贯通,让企业有真正的获得感。如在完善监管的同时,将目前在有限范围试点有效的贸易便利化措施进一步扩大适用范围,让更多的企业享受到贸易便利化带来的时间和成本节省、程序简化、效率提高。此外,提高政策公开可得性,加强政策宣传与解读,加大政策执行情况的公开力度,及时发布推广典型案例和经验做法。

 

设立自贸区是一项重要的国家战略。上海自贸区除了强化改革先行先试,探索高质量发展之外,还需要强化辐射带动作用。除了强化对长三角周边地区的带动外,还需要放在长江经济带战略上。如积极搭建境外投资平台,努力成为长江经济带企业走出去的桥头堡;服务长江经济带区域大通关一体化,带动长江经济领域国际贸易产业发展。与此同时,积极推动长江经济带自贸区多式联运、通关一体化等方面的有效融合。


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栏目主编:王珍 文字编辑:王珍 题图来源:视觉中国 图片编辑:苏唯

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