最近，申城一拥有37家门店的健身品牌奥森关门跑路，预付卡的资金安全问题再度面临拷问，那么立法是否能够为消费者解忧？昨天上午，市十四届人大常委会四十二次会议审议了《上海市单用途预付消费卡管理规（草案）》。常委会委员建议，通过立法加大对恶意发卡、圈钱跑路行为的惩戒力度和违法责任追究。

预收资金设风险警示制度

看似简单的创制性法规，涉及面广、法律关系复杂，难度不小。比如如何处理好合法性和有效性之间的关系，做到既要在地方立法权限内依法立法,也要措施得力、解决主要问题;如何处理好保护消费者合法权益与激发市场活力之间的关系,做到既打击不良商家的不法行为,也要促进行业健康发展。

记者了解到，立法前期的一些焦点问题争论很大,起草组通过广泛听取意见,向全国人大请示汇报,与专家进行深入研究论证,考察学习国内外先进经验等,对草案不断予以完善。

争议之一是发卡与协同监管问题。原草案设定了“联网发行”的制度,其中的问题是有变相设置行政许可的嫌疑。经过反复研究,草案由之前的注重事前许可,变为加强事中事后监管。通过建设协同监管平台掌握企业的发卡信息,妥善处理了监管措施的合法性与保护企业经营自由的问题。

还有预收资金监管问题。草案原来对经营者发卡设置了发行规模的限制(发卡总额不允许超越一定的资金额度),并对发卡的预收资金强制性地规定了一个固定的资金存管比例。“这其中的问题是,地方立法是否有权作出这样的监管措施有很大争议,且存管比例设置的合理性、有效性也有争论。”市人大财经委副主任委员马新生说，现在的草案吸纳了全国人大和有关专家的意见,把“发行规模限制”改为“风险警示制度” ,在风险警示线以内的,按照国家已有的规定对发卡企业预收资金进行资金管理;对超出风险警示线的,依据消费者权益保护法第三十一条第二款的规定采取必要的风险防范措施。具体办法授权市政府有关部门制定配套规范性文件予以落实。

也有委员表示担忧，林荫茂委员表示，当商户资金余额超过风险警示标准后，要将资金纳入专户管理。但根据账户管理办法，专户设立要依据法律、行政法规，地方法规是否有权制定，值得研究。徐季平委员提出，当一个经营单位发生了预警风险的时候，单位本身是不会告诉消费者的，如何告知消费者？预警都在政府部门，所以要规定政府部门要公告，要提示。

对欺诈发卡者增加有针对性的规定

单用途卡管理中的一个突出问题是少数企业以欺诈为目的,“恶意发卡”、“圈钱跑路”。徐毅委员说，很多消费者最关心的是，如果发卡企业倒闭，或者卷款走人，这部法能不能保障自己退卡，补回损失。

《规定(草案)》对此作了三方面规定:一是将经营者单用途卡失信信息向本市公共信用信息服务平台归集,并依法采取惩戒措施。二是建立严重失信主体名单。将关门跑路、一年内因违反本规定受到两次以上行政处罚,以及存在非法吸收公众存款、集资诈骗等情形的经营者,纳入严重失信主体名单。三是对经营者设置信用门槛,实行负面清单管理。凡是被司法机关确定为失信被执行人,或者五年内因单用途卡失信行为被列入严重失信主体名单的经营者,不得发行单用途卡。

但是，常委会委员认为，惩戒力度还不够，建议对这种严重破坏市场正常经营秩序、侵害消费者合法权益的行为,应当再增加有针对性的规定,明确相关部门的管理职责,以及经营者的违法责任。

单用途卡消费纠纷往往具有群体性的特征,财经委建议增加公益诉讼的规定, “对于发卡主体未按规定履行相关义务,侵害众多消费者合法权益的行为,消费者权益保护委员会可以依法向人民法院提起诉讼。