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【入世15年高端访问】首任大使孙振宇:WTO还管用吗?
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来源:上观新闻 作者:高渊 2016-12-11 05:00
摘要:15年前的12月11日,中国正式成为世贸组织(WTO)成员。几乎同时,中国首任驻世贸组织大使人选揭晓,外经贸部副部长孙振宇“爆冷”出使。在日内瓦那9年,孙振宇有着怎样的酸甜苦辣?对最近热炒的中国市场经济地位问题,以及世贸组织的前途命运,他又有着怎样的思考?

70岁的孙振宇儒雅谦和。虽然当过外经贸部副部长,但老同事们见到他,都很热络地称呼“孙大使”。

 

这或许因为,当过副部长的有很多,而中国首任驻世贸组织大使却仅此一位。

 

15年前中国成功入世,孙振宇“爆冷”受命出使日内瓦,曾引起国内外媒体不小骚动。6年前,他在平静中卸任归国,结束长达9年的大使生涯。

 

当年确实很风光。中国驻世贸组织代表团揭牌开馆之日,有500多位各国驻日内瓦使节出席,成为中方在当地举办的最盛大外交活动。

 

但随即开启的大使生涯,却相当艰辛。

 

这并不仅仅因为中国是初来乍到,还因为在当年谈判中,出于入世的需要,中方在一些条款上做了让步。如何防止那些潜在的“地雷”爆炸,成为孙振宇和他的团队棘手工作。

 

现在,孙振宇的身份是中国世贸组织研究会会长。那天,坐在研究会的办公室里,话题从一件看似无关的往事开始。

 

那是上世纪90年代初,孙振宇随中国首个采购团前往美国,旨在推动美国国会一年一度对华最惠国待遇的延长。带队的是已经离休的外经贸部老领导王润生。一路艰苦谈判,行程最后在西雅图举办答谢招待会。王润生结束致辞下来后,突然扶窗大口吐血,急送医院确诊是严重胃出血。孙振宇跟我感慨:“外贸谈判都是没日没夜的,非常辛苦。”

 

在日内瓦那9年,孙振宇见证了中国话语权的提升,也亲历了多哈回合谈判的失败。对于入世给中国带来的红利,最近热炒的中国市场经济地位问题,以及世贸组织的前途命运,他都有着不同常人的观察与思考。

 

孙振宇档案:

 

1946年生,河北省丰南县人。1969年毕业于北京外语学院,历任中国粮油进出口总公司副总经理,外经贸部美大司司长、副部长。2002 年1 月,担任首任中国驻世贸组织大使。现任中国世贸组织研究会会长。


出人意料的出使:“当时传过不少人,很多人猜是龙永图,都觉得他去当大使顺理成章。”


高渊:15年前,中国入世谈判即将结束,外界纷纷猜测谁会担任第一任中国驻世贸组织大使。那时,你是热门人选吗?

 

孙振宇:当时传过不少人,很多人猜是龙永图,都觉得他去当大使顺理成章。而我其实没有直接参加过入世谈判,我长期从事对欧与对美的双边贸易往来与谈判。

 

高渊:出任大使时,你是外经贸部排名第一的副部长?

 

孙振宇:是的,但选大使的过程我毫不知情。直到石广生部长找我说,你去吧,换个新面孔。我的理解是,因为我没有直接参与谈判,我就没有包袱,比较容易应对可能出现的压力。

 

高渊:你是什么时候上任的?带了多少人?

 

孙振宇:我是2002年1月26日启程去日内瓦的。国内安排了比较强的力量,代表团成员来自很多部委,有参加过入世谈判的,有法律方面的专家,都是高素质人才,总共30来人,后来基本上保持这个规模。

 

高渊:出发前,高层对你们有什么具体要求吗?

 

孙振宇:吴仪副总理对代表团有指示,她说到日内瓦要学习规则、熟悉规则、运作规则,同时要参与制定规则。而且她强调,你们在前方谈判,不当绊脚石,不当领头羊。

 

我们刚去嘛,想当领头羊,其实也当不了。国内对如何应对加入世贸的挑战非常重视,中央特地举办了长达一周的省部级领导培训班,国家领导人亲自授课。

2002年初,沈觉人(右2)、佟志广(左2)、谷永江(左1)等历任复关入世谈判代表,出席中国驻世贸组织代表团揭牌仪式。

2002年,中国驻日内瓦外交使团足球队合影,前排右三为孙振宇


渐进的中国话语权:“等我们发完言,轮到一些小国发言,就开始有人到会场外走动,或去卫生间了。”


高渊:你刚到世贸组织时,感觉受重视吗?

 

孙振宇:中国是新成员,但毕竟体量摆在那儿,这样一个大国来了,谁也不敢小看。

 

我发现,只要我们一发言,大家都竖起耳朵听。等我们发完言,轮到一些小国发言,就开始有人到会场外走动,或去卫生间了。

 

高渊:人家都侧耳听,这和中国拥有话语权,还不是一回事吧?

 

孙振宇:的确,中国在世贸组织的地位和影响力,有一个发展过程。在世贸组织,长期以来发展中国家的领袖是印度和巴西,因为他们是创始成员,我们是初来乍到,而俄罗斯还没加入。

 

高渊:当时最有话语权的是哪些国家?

 

孙振宇:一直是欧美在主导,尤其是美国、欧盟、日本和加拿大这四方很强势,基本上只要是重大事项,都是这几个先协商,加上澳大利亚、新西兰,瑞士等,然后拿出方案来。当然,他们会通过各种关系和手段,让发展中国家接受,基本就是这么一个套路。

 

世贸组织秘书处重要岗位的安排,这四家影响力更大一些。相对来说,发展中国家的声音比较弱。

 

高渊:你们去了之后,情况发生变化了吗?

 

孙振宇:中国加入之后,和印度、巴西、南非、阿根廷等国家抱团,团结东盟、非洲、拉美等广大发展中国家。后来在整个多哈回合谈判中,发展中国家有两个重要团队。一个是农业谈判的G20,由20多个国家组成,巴西牵头,核心是印度、中国、南非、阿根廷等。这个谈判是进攻性的,要求发达国家减少补贴,降低关税。最后农业谈判主席提出的案文里,很多G20的建议被采纳。例如,欧盟承诺削减80%的农业补贴,美国承诺削减70%,发达国家农产品关税最低削减36%。

 

另一个是保护发展中国家农民生计的G33,由30多个成员组成。这个谈判集团由印尼牵头,核心是印度、中国、土耳其、菲律宾、韩国等成员。这些国家的农业都比较脆弱,强调保护中小农户利益。争取一些敏感农产品关税不降或少降,同时降低关税后,一旦国外农产品突然大量涌入,需要要有个特殊保障机制,采取临时提高关税等措施。

 

高渊:从什么时候开始,中国进入了世贸组织核心圈?

 

孙振宇:2003年9月的坎昆贸易部长会议后,中国就进入核心圈了。从2004年起,任何重大谈判都不能没有中国。

 

在世贸组织里面的谈判,正式开大会的话,100多个成员七嘴八舌,肯定谈不出结果。所以,必须先有一些小范围的谈判,由有代表性和影响力的成员参加。那时候起,不管谈判范围大小,反正都得有中国。

 

高渊:在世贸里面,有哪几个是任何谈判都不能绕开的?

 

孙振宇:美国、欧盟、中国、印度和巴西,这五方是核心决策圈。

2003年,国务院副总理吴仪视察中国驻世贸组织代表团


繁琐的过渡审议:“从每年9月份开始,各个成员要对我们提上千个问题。”


高渊:你刚去的时候,有什么急需处理的事吗?

 

孙振宇:有好几件急事。很棘手的是,当年美国在谈判时,给我们设计了一个过渡审议,只针对中国,就是每年搞年审,看我们是不是认真履行协议。对这个问题,国内很多部门很有意见,认为就是拿我们当二等公民。

 

高渊:别的成员不需要审议吗?

 

孙振宇:对别的成员只有贸易政策审议,四个最大贸易量的成员两年一次,其余成员四年或六年一次,一般开两个半天的大会就结束了。而对我们除了贸易政策审议,还要有过渡审议,从每年9月份开始,各个委员会就要先审,一直延续到12月份的总理事会总结,非常复杂。 

 

高渊:审议过程怎么繁琐呢?

 

孙振宇:从9月份开始,各个成员要对我们提上千个问题,还要求每个问题都要提供书面答复。我们提出,过渡审议和正常贸易政策审议是两码事,没有义务提供书面答复。

 

光是这个问题,就争论了很长时间。最后因为我们坚持,只需要口头答复,否则国内各个部委的工作量太大了。


高渊:过渡审议持续了多久?

 

孙振宇:一直持续到2011年,整整十年!从入世开始,连续审了八年,第九年休息一年,然后第十年最后一次审议。

2004年,孙振宇(左)在世贸组织出席首次对中国贸易政策审议


棘手的特保威胁:“对一些有意启动特保的成员打招呼,你们不能轻易用特保,不然后果自负。”


高渊:还有什么很棘手的事?

 

孙振宇:就是当年在谈判中留下的特殊保障条款,也是专门针对中国的歧视性条款。

 

一般保障条款规定,如果某种进口商品大增冲击一个国家的市场,该国可以采取保障措施,对该产品提高关税或者设定配额,但应该针对来自所有成员的产品。而对中国设置的特殊保障条款,可以只对中国产品单独采取措施,其他国家的同类产品不受影响。

 

其实,这就是歧视。但入世谈判时需要互相让步,就接受了这个条款,我们的后续工作必须跟上。

 

高渊:特保条款对中国出口威胁大吗?

 

孙振宇:针对中国的特保分纺织品和一般商品两类。纺织品的特殊保障条款期限是三年,到2005年结束。而一般商品的特保条款期限是12年,这对中国威胁非常大。

 

我们进驻世贸组织后,对一些有意启动特保的成员打招呼,你们不能轻易用特保,虽然我们接受了这个条款,但这是歧视性的,任何国家想用都必须后果自负。

 

高渊:这是先打预防针,把丑话说在前面,有作用吗?

 

孙振宇:纺织品特保期平稳度过了,三年内没有哪个成员用过。

 

但一般商品情况不同了,很多国家真的想用,特别是美国、欧盟、印度、哥伦比亚、秘鲁、土耳其等国。

 

高渊:这时候需要采取什么反制措施?

 

孙振宇:我们用了个办法叫“四体联动”,一旦有成员要启动特保条款,不仅我们代表团在日内瓦进行交涉,商务部、国内商会协会和驻相关国家使馆也一起上,多渠道做工作。我们要明确跟这些国家讲,启动这个歧视性条款,势必严重影响两国经贸关系。当然也给他们指明出路,可以通过正常的贸易救济途径解决问题。

 

但美国还是想用。小布什当总统时,美方曾有六次要启动特保条款,我们都提出交涉,有四起在行政层面放弃,另外两起报到小布什那儿被否了,他知道其中的利害关系。

 

等奥巴马一上台,他启动的第一起特保,就是轮胎特保。我们多次交涉,但他非要用。那没办法,中国也针对美国的一些出口商品采取了报复措施,最后他们赔了夫人又折兵,得不偿失。

 

这些特保条款,到2012年就结束了。


迫在眉睫的15条:“美国和欧盟在炒作这个事,至少他们是不会主动放弃的。”


高渊:过渡审议和特保条款这两大威胁,已经被逐一化解,现在迫在眉睫的是“15条”吧?

 

孙振宇:这个15条,涉及人们热炒的市场经济地位问题。当年《中国入世议定书》第15条规定,其他世贸组织成员在对中国企业发起反倾销调查时,如果中国企业不能证明其所处产业具备市场经济条件,可以采用替代国价格裁定倾销幅度。

 

正常的反倾销调查方法是,核算出口国企业的成本和一定利润,判定是否倾销并核定倾销幅度。但对中国,他们可以说你们这个产品不是在市场经济条件下生产的,就要用第三国生产同类产品的成本进行核算。这是很荒谬的。

 

高渊:市场经济地位问题扯了好多年了,这其实也没严格标准吧?

 

孙振宇:国际上并没有判定某一个国家是否是市场经济的统一标准。美国和欧盟内部有五六条标准,实际上是冷战时期的产物。

 

而且,世贸组织也不是一个判定机构。你说俄罗斯是市场经济吗?古巴、越南是不是?没有国际具体标准。许多西方国家,包括美国,都存在政府干预国有企业情况。

 

高渊:更重要的是,一旦发起反倾销调查,他们拿哪国的标准来衡量?

 

孙振宇:对啊,如果他们拿印度的成本来衡量,可能跟我们还差不多。但如果拿瑞士的成本来衡量呢,结果肯定说中国产品大大低于成本倾销。但实际上,我们的成本要比瑞士生产的低很多。

 

高渊:根据入世协议,这个15条应该到今年年底到期,你觉得一些国家会不会赖账?

 

孙振宇:目前看来,美国和欧盟在炒作这个事,至少他们是不会主动改变现行做法的。等到明年,如果有国家再动用15条,我们就应该通过争端解决机制打几个案子,通过法律程序迫使他们履行承诺。

 

对15条问题,不必花费太多的政治资源去交涉,通过法律和技术层面来解决更现实一些。


“牙齿”的价值:“入世至今,我们告其他成员大概有16起,人家告我们有30多起。”


高渊:你担任中国驻世贸组织大使长达9年,你觉得这是一个怎样的组织?

 

孙振宇:它与其他国际组织最大的不同,在于它是有“牙齿”的。

 

在世贸组织签署的任何一个协议,都不是签完就完了。每个协议都有一个相应的委员会来监督执行,各个委员会要定期召开例会,每个成员都要回应大家的提问。如果问题老不解决,就会启动争端解决机制,裁决之后再不解决,就会经过授权进行贸易报复了。

 

高渊:也正因为有“牙齿”,所以各国才比较看重它吧?

 

孙振宇:这么多国家愿意把问题拿到世贸组织来谈,就是因为它认真,而且有“牙齿”。后来不仅谈贸易问题,还把与贸易有关的投资、知识产权拿到世贸组织来谈,甚至还有劳工、环境等问题,就是大家觉得这个平台管用。

 

高渊:中国当被告的次数多吗?

 

孙振宇:中国入世到现在,我们告其他成员大概有16起,人家告我们有30多起。每个案子短的要花费两三年,长的要三四年,有些陈述都是上千页纸,我们都得用英文,对我们的专家压力很大,但也很锻炼人。

 

高渊:我们赢的多还是输的多?

 

孙振宇:败诉的案子比胜诉的多一些。在败诉以后,中国按裁决修改相关法律法规,这一点我们做得比较好,起码比美国做得好,我们充分尊重世贸组织的争端解决机制。同时,这本身也是在推动我国进一步改革开放。

2011年,孙振宇和世贸组织总干事拉米在对外经贸大学演讲


入世红利用完了吗:“入世促进了政府职能转变和国企改革等,但现在容易改的基本上都改了。”


高渊:当年刚入世的时候,还有一些争议,不少专家觉得谈判中让得太多了。15年过去了,入世利益是否已经充分体现?

 

孙振宇:为什么这15年中国有这么大的变化,我觉得入世起了很大的作用。最重要的是,国际上对中国投资贸易环境有了可预见性,这一点比较让人放心。

 

世贸组织的一个重要原则就是透明度,跟贸易投资相关的法律法规,都要公开,都要向世贸组织通报,甚至在制定过程中,都要征求各方意见,开听证会。

 

高渊:就是说,入世推进了法制建设?

 

孙振宇:对,比如说知识产权保护,以前很多国家都攻击我们。入世以后,我们在这方面大大加强,这样外企才有可能把技术拿进来,不然是没有积极性的。

 

另外,入世对外贸系统改革的推动很大。以前,全国只有十几家外贸专业公司有经营权,现在是成千上万家企业,民企出口占了1/3还多,成为外贸三大主力军之一。正因为调动了大家的积极性,我们成了世界第一贸易大国。而且,入世解决了跟美国的最惠国待遇,企业经营环境大大改善。

 

高渊:有人说,入世已经15年了,红利正在消失,你同意吗?

 

孙振宇:应该说,入世促进了政府职能转变和国企改革等,但现在容易改的基本上都改了,要想再往下改,难度更大,改革进入深水区,阻力也更大了。

 

我也期待,今后能谈成一些更高标准的国际规则,可能对促进国内改革作用会更大一些,特别是像准入前国民待遇和负面清单管理方式,进一步推动服务贸易领域的开放,这会带来更大的变化。


天天开会的大使岁月:“有日常的会,有谈判的会,有审议的会,还有专家组解决争端的会,再加上很多早餐会、晚餐会。”


高渊:你在世贸组织当大使的9年是怎么过的?

 

孙振宇:我是2002年初去,2010年底回来的。在日内瓦就是天天开会,每天都排得满满的。世贸组织里面,有日常的会,有谈判的会,有审议的会,还有专家组解决争端的会,再加上很多早餐会、晚餐会,说它是文山会海,一点儿不过分。周末都常常安排各种活动。

 

当然,我不用出席所有的会,代表团成员有明确分工,都各自独当一面。

 

高渊:和哪些国家的大使碰面最多?

 

孙振宇:我和印度、巴西、南非和阿根廷的大使见得最多,因为我们这五家是发展中国家的核心。我们开会什么人都不带,就5个人,轮流当东道主。另外和美国、欧盟、加拿大、瑞士、澳大利亚、新西兰等国大使,以及东盟国家大使和香港、澳门代表都有定期聚会。

 

高渊:你跟谁关系最好?

 

孙振宇:大家私下关系都挺好。我们有个大使足球俱乐部,一开始在加拿大大使的官邸,那里有个足球场,后来就到外面的体育中心踢。一般每周六踢40分钟,然后中午一起吃饭。

 

高渊:哪国大使球技比较好?

 

孙振宇:巴西和乌拉圭大使球技很好。其实并不在球本身,关键是联络感情。我离职前在世贸组织大会上发言,我说我在日内瓦踢了五六年球,但一个球也没进过,因为我是后卫,以防守为主。

 

高渊:卸任的时候,你是一种怎样的心情?

 

孙振宇:最大的遗憾是多哈回合没谈成,我们在这上面花的精力最多。关键因素是,美国和印度在农产品特保上僵住了。

 

2008年,当时印度的商务部长在农业谈判上寸步不让。美国谈判代表施瓦布是个技术官僚,不大讲政治,当时商务部陈德铭部长讲得很清楚,只要美国和印度达成一致,我们肯定支持,但他们就是谈不下来。

 

现在一拖就是8年,时间都浪费了。如果当年谈成了,就可以谈投资和电子商务等新规则,这也会对国内改革带来促进。

2008年,商务部部长陈德铭(左2)出席日内瓦贸易部长会议,左1为孙振宇


世贸组织的前途:“一谈就是一二十年,很多议题都过时了。如果一个国际组织跟不上时代发展,就比较麻烦了。”


高渊:在你看来,世贸组织有什么弊端吗?

 

孙振宇:弊端就是太民主了,什么事都要协商一致,不能有一个成员反对。而且,多哈回合之所以这么难,一个重要原因是把20多个议题打包,希望一揽子达成协议,一个议题达不成都不行。这个难度就太大了,所以谈了15年也没结果。

 

高渊:为什么要一揽子解决?

 

孙振宇:这也有一定道理。因为不同国家关注的内容不一样。比如,发达国家最关注市场准入,发展中国家关心的是农业补贴、自然人流动等等。

 

正因为这样,大家都想把自己感兴趣的议题装进去,这是需要平衡的。有些人说,只有尽量打包讨论,才有可能出结果,一个个议题单独讨论更没法达成协议。这也算一种理论吧。

 

高渊:但这么久拖不决,最终还是会损害世贸组织的价值吧?

 

孙振宇:一轮谈判一谈就是一二十年,很多议题都过时了,新议题却没有时间谈。如果一个国际组织跟不上时代发展,就比较麻烦了。

 

效率低,这就是民主的代价。而且,世贸组织也不像国际货币基金组织,他们成员的投票权是不一样的。而世贸组织大小成员都一样,必须协商一致,这太难了。

 

高渊:有没有成员提过改革建议?

 

孙振宇:我们刚去日内瓦的时候,曾经讨论过这个问题,决策机制是不是可以改一改?但这更难,因为就算大多数成员想改,哪怕一个成员不同意就改不了。

 

当时有人提出,是不是咱们按贸易加权平均,哪个国家贸易额大,他的投票权就多一点。但很多成员反对,根本没戏。

 

后来,我跟印度大使在会上故意提出一个建议,最好按人口加权的办法。这样我们两国就占40%的投票权,美国欧盟当然不同意。

 

高渊:多哈回合搁浅后,美国就想绕开世贸组织,自己另起炉灶。你觉得,世贸组织还可持续吗?

 

孙振宇:美国觉得多哈回合对他们没意义了,就转向了TPP、TTIP这类区域贸易协定。但现在看来,估计都搞不成。

 

其实,世贸组织的作用还是挺大的。它现在不行的是谈判功能,而贸易政策监督和争端解决这两大机制还在正常运转。

 

世贸组织面临最大的危险,是贸易争端的案子越来越多,很多是旧规则中没有涉及的新问题。如果老谈不成新规则,世贸法官就要填补真空,自己判了。而美国和欧盟都有可能提出挑战,说这个没有立法,法官判决没有依据,我们不执行。

 

如果将来不执行的案例太多,世贸组织就会出问题。

 

(题图来源:东方IC 图片编辑:曹立媛 编辑邮箱:shangguanfangtan@163.com)

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