《中共上海市委关于制定上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称“上海‘十四五’规划建议”）明确提出要“新城发力”，嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇等五个新城要按照“产城融合、功能完备、职住平衡、生态宜居、交通便利”的要求和独立的综合性节点城市定位进行建设。事实上，新城建设已成为“十四五”期间中心城市寻找发展新动力、培育新增长极以更有效发挥引领带动作用的关键抓手。

世界城镇化历史表明，特定区域内城市的数量和规模与经济发展水平高度相关，以研究经济活动集聚为主要对象的空间经济学进一步揭示出，即使交通和通信技术迅猛发展，交通区位仍然是决定城市成长的主要作用力。可以说，不管是国家和上海最新政策导向，还是理论探索与实践经验积累都表明，“十四五”期间上海新城建设要实现从“新的城区”向“新的城市”定位转变，全面改善交通区位条件是关键突破口。

上海市域空间可以支撑多“城”共存

上海“十四五”规划建议中提到的“新城”，相比过去“郊区新城”概念，定位明显提升，指的是新的城市。但是相比外围苏州昆山、太仓等城市，当前上海市域郊区发展水准在作为“城市”的独立性和综合性上还有不小差距。因此，从城区到城市的跨越，是上海新城建设的关键。

与国外大都市或都市圈相比，上海市域空间范围广阔，足够支撑形成更多功能意义上的独立“城市”。

所谓功能意义上的城市，是从覆盖的空间范围理解城市的一个维度。“城市”通常存在管理和功能两个维度，管理维度是行政区划意义上的空间，功能维度是城市化具备城市功能的空间，两个维度的空间范围大多不同。欧美发达国家的城市经过数百年发展，社会经济相对发达，大多经历了郊区城市化、大都市区化和再城市化的循环往复过程，行政管理空间高度城市化，其功能维度空间与市域外围空间连绵成片，大多以大都市区的形式存在，呈现出“市中市”的状态。如根据英国《1997年郡长辖区法案》，1579平方公里、约870万人的大伦敦并不具备城市定位，事实上被定义为一个“郡”级的单位（名誉郡，Ceremonial county），所属的33个行政单元里，伦敦金融城与西敏市反而更具备城市地位。东亚文化的日本东京也是如此，2194平方公里、约1380万人的通常意义上的“东京市（都）”，下辖23个特别区、27个市、5个町、8个村，东京都外围也有人口接近400万的横滨市（距东京28.8公里）和人口规模100万左右的千叶市（距东京40公里）。

我国城市因为发展阶段和制度安排，大多情况下是管理维度空间远大于功能维度的城市化空间。当我们把上海作为一个城市看待时，“上海市”更多的是一个行政管理的概念，功能意义上的城市空间（可近似地看作主城区范围）要远小于行政意义上城市的空间范围（市域范围）。换句话说，上海6340平方公里的市域范围内，事实上存在着一个欧美发达国家意义上的类似城市（如2035规划主城区1161平方公里）和城市外围相当面积的乡村郊区。因此，不管是基于理论还是实践经验，从空间距离和空间范围来看，上海市域内主城区之外的广大区域，有足够的空间支撑“新的城市”成长发展，成为所谓的“独立的综合性节点城市”。

上海新城要强化“新的城市”所需特质

经过多年的建设和发展，上海五个新城所在的松江、嘉定、奉贤和青浦都已成为城市人口100万级规模的城区，松江、嘉定和青浦的地区生产总值也都在1000亿元以上，可以说从人口和经济总量指标来看，完全算得上是“大城市”。但总体来看，这些新城在建设伊始只是局限在区下面的一个小片区，以开发区的方式和事实上“郊区的新城区”的功能定位在推进。因此，“十四五”期间要推动这些新城向“新的城市”转变，需要坚持系统观念，以区域整体转型升级的思维，大幅提升郊区的独立性和综合性，推动成为长三角区域中具有节点功能的城市。

需要注意的是，上海新城成为“新的城市”所需的独立性，并非行政意义上的独立市，而是在功能上具备相对主城区的独立性，如权责利在更高层次上统一，产业发展、基础设施、公共服务在更高水平上相对完整。上海新城成为“新的城市”所需的综合性，是要强调不再依附于主城区，要发展相对完整的城市功能。以往上海的新城被称为“卫星城”或“卧城”，与主城区在空间和功能上基本是从属关系。现在强调的综合性，就是要求新城摆脱以往在就业、出行、消费、娱乐、公共服务等方面过于依赖主城区的历史，协同推进制造业与服务业融合发展，高水平建设基础设施和公共服务，成为长三角区域一体化发展进程中的参与主体。

上海新城成为“新的城市”所需的节点功能，顾名思义就是要在长三角区域城市网络、产业网络、交通网络和公共服务网络中承担节点枢纽功能。上海新城发展成效显著，但在产业发展、城市能级、基础设施和公共服务上与中心城区或者市域外的同级别城市相比仍有差距，独立性、综合性和节点功能的特质仍需要强化，“十四五”期间上海的“新城发力”亟须找到一个成为“新城市”的强力突破口。

市域铁路建设是新城发力的突破口

空间经济学认为，城市是经济活动集聚的产物，城市规模则是规模报酬递增和交通成本（通勤时间和通勤成本）相互权衡的结果，交通成本的形式会随着交通运输和通信技术的发展而变化，但对城市发展的决定性作用不会减弱。当前上海的5个新城基本都已经通地铁，但由于距离较远，与市中心间的通勤时间仍然过长，而且除松江外，十分缺乏直达市域外围城市的交通。因此，上海新城要真正成为“新的城市”，改善交通区位、降低交通成本可能是最关键的突破口。

近日国家发改委等单位推出的《关于推动都市圈市域(郊)铁路加快发展的意见》明确提出，要加快推进都市圈市域(郊)铁路建设，上海的新城建设迎来了契机。所谓市域(郊)铁路，就是连接都市圈中心城市城区和周边城镇，为通勤客流提供快速度、大运量、公交化运输服务的轨道交通系统。市域(郊)铁路建设将让上海各新城与主城区、周边城市以及城市群其他城市间的快捷交通网络建设成为可能。具体推进路径可以学习借鉴东京、巴黎等城市轨道交通建设经验，上升到市级层面来统筹推进，每个新城都可建设市域（郊）铁路或市域快铁，甚至接入到国家高速铁路网中，与上海市主城区的站点和其他长三角城市实现半小时互通；对新建的市域（郊）铁路以及开通的新城与中心城区之间的地铁或轻轨实行分级管理，采取灵活编组、高密度、公交化的运输组织方式，如分别开设站站停、大站车和直达车等；完善郊区新城对外的伞状高等级公路体系建设，建设集城市地铁、城际轨道、高速公路、快速道为一体的城市交通枢纽。

（作者为上海社会科学院城市与人口发展研究所研究员）

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