历经口水与争议的城管制度，终于有了回归根本的苗头。

8月19日，住房城乡建设部在中国政府法制信息网公开征求意见系统中发布《城市管理执法办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》）。《办法》明确执法范围包括“交通管理方面在城市道路上违法停放机动车辆的行政处罚权”。《办法》中提出，城市管理执法制式服装、标志标识应当全国统一，由住房城乡建设部监制。

这个社会到底要不要城管？城管执法又是否粗暴？在街头治理日趋繁难的现实面前，类似的争论总有些虚妄。况且，所有执法技术层面的讨论，最终都受到了根本性的制约——城管执法的权力来源和合法性，并没有得到明确的界定。

在目前高度依赖城管的街头，这无疑有些尴尬。

尴尬与委屈

我们惯常认为城管执法所依据的“相对集中行政处罚权制度”，在中央层面除了一部《行政处罚法》的原则性规定外，其他的多为行政文件。众所周知，行政文件代替不了法律，无法赋予城管执法的正当性。

而地方层面，有学者统计，在地方性法规中，省级法规只有3部，标题中直接使用“相对集中行政处罚权”的法规只有4部，使用“综合行政执法”表述的法规只有3部，而使用“城市管理”表述的法规有4部，使用“城市综合管理”表述的法规只有1部。

此项统计，更详实地展现了城管执法无明确法律依据的尴尬。这种尴尬，直接带来了公共治理的“城管困境”——公共空间的管理者与被管理者，利益都得不到保障，于是陷入互相不满的拉锯战中。每一次，人们都怪罪城管执法简单粗暴，而城管也都是满腹委屈。

在这种立法层面的尴尬与委屈之外，城管困境，还表现为行政管理体系的尴尬与委屈。

城管所履行的职责，包括市容环境卫生、城市规划管理、道路交通秩序、工商行政管理、市政管理、公用事业管理、施工现场管理等等。可以说，城管的职能范围非常广泛和庞杂，事无巨细，涵盖整个城市生活的方方面面。

然而，在现行的行政体系中，承担如此庞杂职能的城管，却是“散兵游勇”。

按照中国行政权力架构，纵向上强调层级划分，横向上注重行业特征，上下之间强调对口。由此，几乎任何一项公权力都有垂直管理这条约束线，地方政府的一个部门，也都有对应的中央上级管辖机构。但目前，除了各地行政审批服务中心外，就剩下城管执法机构没有行业主管部门。也正因此，城管很容易成为地方政府按照自己权力意志对城市进行管理控制的工具。

同时而来的现象却是，其他部门将较为规范的管理留在了本部门，而把那些管不好、不好管、面对社会底层群众的事务交给了城管，长年累月，客观上造成了城管成为社会矛盾的聚焦点。城管本身因体制内缺少资源倾斜的缘故，很难像其他行政部门那样享受体制的红利，反而迷失了自己。这无疑是莫大的尴尬和委屈。

赋权与限权

面对这样的双重尴尬和委屈，当城市还无法摆脱对城管职能的依赖，就必须对城管立法进行“确权”。所谓确权，既是对城管履行职能的赋权，又是对城管执法行为的限权。这一过程中，必须明确一个根本性问题：城管到底是谁的城管？城管到底是为什么而战？

无论是设置初衷还是现实表现，城管不是某个政府部门的下属机构，它与工商、税务、卫生、公安等部门一样，都属于城市公共治理的同级部门。同时应当明确的是，城管的存在不是为相关部门碰到疑难问题时做“接盘侠”，而是城市公共治理的一个主体部门。

于是，在对城管确权的立法层面，应当超越地方法规与部门立法的利益纠葛，超越是否要对违法车辆贴条、是否统一制服等细枝末节的立法细节，而应从治理现代化入手，进行更高层次的立法，实现城管履职的有法可依。

同时，在更高层次的立法过程中需要明确，城管所需要的执法权力和相对应的执法问题，是否与其他部门有重合叠加。如人们习以为常的城管对流动小贩的执法，小贩的工商执照、卫生检疫等相关环节，到底归城管来管，还还是归相应执法部门管？

这些问题明确了，城管的问题也就明晰了。城管的出路，最终无外乎两个结果——要么是在捋清相应行政部门的权责后发现，城市公共治理依旧离不开城管，那么城管就应当回归行政管理的条块体制中来，在更高层面确立城管执法的主管部门，并按照行业管理的模式构建全国统一的城管机构体系，使之不再成为其他部门的“接盘侠”；要么发现，当前城管所承担的职责，其实均属其他部门所必须履职的范畴之内，那么，城管便可以消失了。

总之，在口水的争论与暴力的谴责中，城管的存废和职能，应当交由更高层面的立法来判定。是时候有个结果了！

（本文仅代表作者个人观点。本文编辑：朱珉迕 题图来源：视觉中国  图片编辑：徐佳敏 编辑邮箱：shzhengqing@126.com）