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问答邵宁(下):国企是个既成事实,简单否定没有任何意义
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来源:上观新闻 作者:高渊 2016-08-10 22:52
摘要:我们曾经面对过一个非常危险的时期。当时国企改革攻坚已经开始,大量职工下岗,但社会上并没有一个完善的社会保障制度。当时全国各地都在出事。

改革“第一刀”切在了中小国企上,“第二刀”是关闭困难的大中型国企。这个过程太难了,把长期掩盖着的矛盾全部挑开了。


高渊:当时各地都忙着把中小企业卖掉,就是在这个阶段吧?

 

邵宁:对。改制退出也有几种方式。第一种是面向内部人的改制,把企业变成职工持股、经营者持股的企业,其中经营者要多购买、持大股;另一种方式是引入外部投资者,并由其控股;最后一种方式是整体出售。不管采用什么方式,改完之后就不是国有企业了,改变性质了。

 

高渊:这种卖掉中小企业的做法,当年我采访过一些官员和企业,对此争议很大。直到今天,依然有不同看法。现在快过去20年了,回过头来看,你怎么评价这“第一刀”?

 

邵宁:这项改革从方向上讲是正确的。几乎在所有国家,中小企业都是由股东直接经营的,因为企业规模小,没必要再委托代理人。自己经营自己的资产,盈亏都是自己的,所以关切度很高。

 

如果在中小企业实行国有制,必然是层层的委托代理关系,而且多一个层次,关切度就多一份损耗,跟民企很难竞争。中小企业搞国有制必然站不住,如果不主动退出,以后也会被市场竞争挤出去。因此,当时放开搞活国有中小企业的方针是正确的。

 

高渊:这种做法是否造成了国有资产流失?

 

邵宁:这种情况肯定有。原因之一是这项改革由地方政府主导,当时地方政府已被国企问题搞得焦头烂额,急于甩包袱,因而推动很急、工作很糙。原因之二是上百万家企业改制,由许许多多不同水平、不同想法的人在操作,过程很难控制。原因之三是当时并没有一个职能完整的出资人机构,管人、管资产、管改革分属不同部门,体制漏洞、政策漏洞很多。

 

高渊:当时有没有可能先把管理体制理顺了、政策完善了,再启动改革?

 

邵宁:这样设问是有道理的。问题是政府体制是另一个层次的改革,不是想推就可以推动的。等待条件具备再推改革的结果,很可能是改革时机完全错过了,条件也未必能创造好。

 

另外就我个人的直观判断,这一时期的国有资产流失肯定有,但不会特别严重。因为存在一个制衡因素:职工。有人想做文章,职工这一关很难过去,企业改制的方案是要经职代会通过的。这与后来国有土地、国有矿产资源方面的流失情况完全不同。这“第一刀”下去以后,国资战线大大收缩了,接下来就是国有大企业的问题了。

 

高渊:接下来的“第二刀”具体怎么切?

 

邵宁:“第二刀”是要关闭一些国有困难的大企业。怎么处置困难国企一直是政府的一个难题。一句老话说,国企最大的弊端是只能生不能死。建一个国企很容易,但如果企业不行了怎么办?

 

原来的办法是政府养着亏损的国有企业。具体有两个出钱的渠道,一是财政出点基本生活费。这不是主渠道,因为财政一般没有多少钱。二是政府压银行给困难企业贷款。当时银行还没改革,还听政府的“招呼”,那时候有“安定团结贷款”、“吃饺子贷款”、“过年贷款”等等,都是用在困难国企身上的。其实谁都知道,这种贷款必然有去无回,结果造成银行系统内的大量坏账。

 


企业破产,普通职工是没有多大责任的,但损失最大的是职工。因而职工很难接受,诱发的群体性事件很多。


高渊:要想真正改变这种局面,财政和金融体制也必须要改革吧?

 

邵宁:也是在 1998年,在三年改革脱困工作启动的同时,镕基总理这届政府还开始了财政和金融体制改革。

 

当年财政体制改革的目标是建立公共财政体制。简单地说,就是财政只保公共支出,不再为国企的经营性亏损进行补贴了。当年金融体制改革的目标,是建立国有商业银行体制。国有银行的商业主体地位确立之后,政府也就不能压着银行给特定企业贷款了。这两项宏观层面的改革按说都不是针对国有企业的,但对国有企业的经营状态影响很大,客观上把政府对国有困难企业的输血渠道全部切断了。

 

高渊:这样一来,那些国有困难企业就真的活不下去了吧?

 

邵宁:这实际上把困难国企的问题摆上桌面了,再也无法回避了。解决问题的突破口,是国有困难企业政策性关闭破产工作。为了做好这项工作,国务院专门成立了“全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组”,主要组成部门包括国家经贸委、财政部、劳动部、人民银行等,办公室就设在国家经贸委企业改革司,简称“破产办”,由宋毓仲副司长负责,上面是蒋黔贵副主任亲自抓。

 

这项工作真是非常难,太难了。企业破产后职工会下岗,虽然能拿到一笔补偿金,但当年财政比较困难,所以补偿金非常少,全国平均不到2万元,而且还是用“破产剩余资产和土地使用权转让收入优先安置职工”,实际用银行的钱补了社会保障。

 

高渊:那时候,破产企业的职工反弹大吗?

 

邵宁:反弹是意料之中的,这实际上也是改革过这一关必然面对的风险。企业破产普通职工是没有责任的,但损失最大的是职工,因而很难接受,诱发的群体性事件很多。

 

那些年,各级政府为解决破产企业的稳定问题做了大量工作。第一批上去疏导的工作组基本都会被围,打不能还手骂不能还口,耐心做政策解释工作。这种事例全国非常多。当年四川省一个市的经贸委主任对我说,当地一家企业破产职工把铁路堵了,他带领工作组上去做工作,被职工捆在铁轨上,直到警察把他们救出来。他一边说一边掉眼泪,一个四十多岁的汉子啊!

 

当时我们都非常理解,职工可能需要闹一次,等他们发泄了之后再做工作效果会好一些。但该破产的企业必须破产,因为它们已经成为经济和社会发展的负担了。


我们曾经面对过一个非常危险的时期。当时国企改革攻坚已经开始,大量职工下岗,但并没有完善的社会保障制度,全国各地都在出事。


高渊:你对哪个企业破产印象最深?

 

邵宁:黑龙江的阿城糖厂当时是中国第一个破产的万人大厂。这是一家甜菜糖厂,陷入困境的原因其实很简单,甜菜糖的生产成本太高,已经没法和南方的蔗糖竞争了。但职工们不接受,职代会通不过破产方案。没有办法,只能搁着。然后让职工推选厂长,看有没有人能把企业带出困境。

 

搁了一年还是不行,甜菜糖竞争不过蔗糖,这不是哪个经营者能改变的,谁也想不出好办法,结果还是破产。这说明,要让企业职工接受破产的现实,是非常困难的,至少需要一个过程。

 

高渊:在国企改革进程中,建立破产机制真的绕不过去吗?

 

邵宁:只有困难企业能退出市场,国有经济的结构才能优化,市场经济优胜劣汰的机制才能发挥作用。从这个角度讲,这确实是绕不过去,无法回避的一道坎。同时,困难企业破产也直接推动了新的社会保障制度的建立。

 

中国的国有企业改革,是在改革并不配套、条件并不完全具备的情况下推进的。需要支付改革成本的时候发现财政并没有准备足够的资金,职工大批下岗时发现社会保障制度还没建好,出现国有资产流失时发现国资管理的责任并不明确。这可以理解为当时改革的顶层设计没有做好,也可以理解为借助一项最重要的改革来倒逼推动其他方面的改革。

 

高渊:其中的关键还是建立一套社会保障制度吧?

 

邵宁:实际上在计划经济时期,我们对企业职工有一套保障制度,不过那是单位保障的体制,所以我们都是“单位人”。单位保障是指职工的保障责任是由工作单位承担的,包括退休了单位发退休金,看病由单位公费医疗报销,甚至还有分房等等。

 

单位保障制度适合计划经济,因为计划经济时期国有企业和财政是“一本帐”。企业保障方面的开支多一点,上交财政就可以少一点,如果企业亏损了财政要给补贴。但进入市场经济就不行了,财政和国企的财务关系切断了,国企变成了一个自身没有保障的市场竞争主体,市场经济下的社会保障制度必须是社会化的。可以这样讲,改革把原来的单位保障制度废掉了,而新的社会保障制度还没有建好。

 

高渊:当时有多急迫?

 

邵宁:1998年上半年,我们曾经面对过一个非常危险的时期。当时国企改革攻坚已经开始,大量职工开始下岗,但社会上并没有一个完善的社会保障制度作为安全网。当时全国各地都在出事,原因都是职工下岗后既没有人管理,也没有人保障其基本生活。

 

在这样的局面下,党中央、国务院做了一个重大决定,建立社会保障体系需要一个过程,来不及,我们就先建一个替代物,就是“再就业中心”。这是上海纺织控股创造出的经验。“再就业中心”为下岗职工做4件事:发基本生活费、缴基本保险、进行再就业培训、介绍工作。再就业中心作为一个特殊时期社会保障的替代物,稳定了下岗职工和社会,支持了这一时期的改革和结构调整。


2000年底公布国企利润总量,外界普遍质疑数字造假。但再过了几年,这些质疑声就没有了。


高渊:三年国企改革脱困最终效果如何?

 

邵宁:应该说,改革措施非常有针对性。“手术”的两刀切掉两个大的亏损源,因而经济效果非常明显。到2000年末,全国国有和国有控股工业企业实现利润恢复到2000亿元以上,亏损面下降到27.2%,包括纺织行业在内的五个重点行业整体扭亏;重点锁定的6599户亏损企业中有4799户采取多种途径摆脱了困境,脱困率72.7%。盛华仁主任向全面人大报告基本完成了改革目标。

 

高渊:宣布完成目标后,当时社会上一片叫好吗?

 

邵宁:主流媒体的报道当然是正面的,但社会上出现了很多质疑声,有些人说数字造假。那么到底有没有假呢?说实话当时我们心里也没数,因为我们自己没有统计手段,用的是国家统计局的数字。

 

一般地讲,政府强力推动的工作对统计数字或多或少会有些影响,关键是影响的幅度有多大。结果过了两年,2002年末同口径国有企业实现的利润超过3000亿元。又过了两年,2004年末同口径利润超过5000亿元,这时候没有人再说造假了。

 

大家开始意识到,三年改革脱困确实给中国的国有企业改革带来了重大转折。现在回过头去看,镕基总理敢于在自己任期内把矛盾都挑开,把解决问题的责任和风险自己承担,把改革的成果留给后人,展现出一位伟大政治家的胸怀和风范。

 

高渊:那三年国企改革脱困过程中,你和你主管的机构主要扮演什么角色?

 

邵宁:我们是第一线的工作机构。在工作目标确定后,关键是要把工作组织好,把事情做实。

 

这包括几个层面:一是政策要做实。每一种类型的困难企业都要有相对应的政策,这些政策有些是上面制订的、有些是地方创造的,因而总结各地改革经验的任务很重。这个任务主要在企业改革司。二是责任要做实。企业自身当然是脱困主体,但政府也要承担相关的帮扶责任。我们在与各级政府部门协商的基础上,为6599户重点脱困企业的每一户都明确了一个政府部门作为帮扶责任主体,同时每个季度向全国通报一次脱困进度。这项工作主要由脱困办完成。三是重大个案的解决要做实。所谓重大个案,都是操作过程中出现群体性事件的企业。企业出事了我们必须派人到第一线和地方政府一起解决问题,在这方面破产办做的多一些,我的老上级蒋黔贵副主任经常亲临一线指挥。

 

应该说,我们为实现三年改革脱困,建立了一套政策体系,也确立了一套组织体系。政策体系是治病的,组织体系是督促治病的。

 

高渊三年改革脱困的成效应没有疑问,但对这项工作本身各方面的评价,至今并不完全一致,你怎么看待这些说法?

 

邵宁:三年改革脱困是一系列非常具体的工作组合,人们观察角度不同自然会有不同的认识。前几年有一种说法,三年改革脱困是政府用行政手段强力推动的,应该更多地采用市场化的办法。但对于中国这样一个行政力量强大而市场机制发育不完善的国家,这恰恰是一副对症的良药。

 

高渊:这句话应该是怎么理解?

 

邵宁:国企三年改革脱困为国企改革创造出三个方面的条件。首先,它使国有企业改革从一项分管领导主持的部门工作,变成各级党委、政府必须向中央交账的“一把手工程”,工作位置不一样了。例如,很多省市的国企改革原先是工业副省长或副市长带领经委负责推动,能动员的资源非常有限。其次,各级党政“一把手”亲临国企改革第一线,各相关部门会主动跟进制定配套政策,改革的政策环境大大改善。第三,各级党委、政府的号召和推进,各层级的积极响应,创造出一种理解和支持改革的浓厚的社会舆论氛围。这三点对于改革的大规模推进都是必不可少的条件。

 

事实上,有些重大改革措施,如国有中小企业改制、企业破产等,其出台或试点的时间都早于1997年,但实施的范围、力度都很有限,只有在三年改革脱困工作开始后,才有了大规模、大力度实施的可能。改革的推进需要环境、氛围和条件,三年改革脱困工作恰恰创造出了这种环境、氛围和条件。

 

高渊:你在国企改革领域一干就是17年,现在也没有完全离开。对于国企改革,对于国企的命运前途,你内心中最真实的想法是什么?

 

邵宁:国有企业在中国经济、包括竞争性领域中的大量存在是一个既成事实,是我们父辈们已经建好的,简单地否定它们毫无意义。面对这么多企业、这么多职工,我们只能逐步推进改革,有些企业可能需要退出,有些可能需要通过改革和结构调整使其适应市场,并最终实现与市场经济的融合。

 

我国国有企业目前存在的种种问题,大都是先天带来的,是当年我们选择的经济发展模式所决定的。站在当代市场经济的角度,挑出国有企业种种不适应市场经济的弊端,是很容易的。但这不是有水平的表现。

 

真正有水平,而且也是国家需要的,是建设性的意见。从中国的国情和国有企业的实际出发,如何帮助国有企业加快改革和结构调整,以尽快适应社会主义市场经济体制的要求。因此全社会都应提倡一种对国有企业理解和宽容的态度。

 

(题图LOGO设计:黄海昕  题图来源:中国兵器人才网  图片编辑:苏唯  编辑邮箱:shangguanfangtan@163.com)

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