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为了一条鱼,上海立了一部法 !揭秘中华鲟立法背后的故事
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来源:上观新闻 作者:王海燕 2020-05-14 15:33
摘要:这背后,是一段什么样的立法博弈与达成共识的故事?

长江口,海水与淡水的交汇处,因其营养盐和饵料丰富而成为历史上著名的“长江口渔场”,是渔人眼中的“黄金水域”,亦是中华鲟生命周期中的“待产房”与“幼儿园”。

与恐龙同时期生活的生物——中华鲟,是地球上最古老的脊椎动物之一,距今有1.4亿年。

就是为了这条“大鱼”,这个号称“水中大熊猫”的濒危物种,上海人大立了一部法。今天下午,上海市十五届人大常委会第21次会议表决通过了《上海市中华鲟保护管理条例》。

为一条鱼立一部法,这在地方立法史上尚属首次。这是全国率先对长江流域特定物种保护的地方性立法,开创了国内特有物种立法的先河。

追溯这部法的缘起,颇多曲折。从最初的犹豫,几方博弈,到最终达成共识,付诸表决,中华鲟立法历时两年多。

“其中的过程可谓一波三折,眼看着这部条例要黄了,又被一次次救活了。”市人大农业与农村委主任委员孙雷说。

这背后,是一段什么样的立法博弈与达成共识的故事?


上海是中华鲟的“待产房”和“幼儿园”

“凡是冠以‘中华’二字,说明此鱼不同寻常,是我们国家最重要的物种之一。”孙雷说。当他还在市农业农村委任职时,这条特殊的鱼就已进入了他的视野。

中华鲟的确不同寻常,个体硕大,体长能达到4米,体重超过700公斤,平均寿命能达到40岁。常年在近海栖息生活,雄性8岁、雌性14岁性成熟后开始溯江而上,一直洄游到长江中上游的葛洲坝下产卵场进行繁殖。产卵后的亲鱼即顺流而下返回海里生活。孵出的幼鱼也要回归大海,他们洄游至长江口停留数月,逐渐适应海水,然后入海生活,直至性成熟后再进入长江进行繁殖。

“对于中华鲟亲鱼和幼鱼来说,上海的长江口水道是它们的必经洄游通道。”市水生野生动植物保护研究中心主任刘健说,他从2003年就在长江口从事中华鲟保护工作,对中华鲟的生活习性熟稔在心。

长江口为何被称为中华鲟的“待产房”和“幼儿园”?

刘健解释说,长江口是成熟亲鱼由大海进入长江进行繁殖的唯一通道。每年7—8月,中华鲟亲鱼经长江口溯河而上,第二年10—11月产后的亲鱼又经长江口进入海洋。亲鱼产卵后就径直游到长江口摄食,相当于在长江口“坐月子“。亲鱼繁殖一次要上下两次通过长江口,在这里为逆流而上储备能量,并进行海淡水环境的适应调节,故长江口又被称为中华鲟的“待产房”。

长江中孵化的中华鲟幼鱼,经过1850km的顺流而下,于4—5月到达长江口。长江口是中华鲟幼鱼完成入海前生理准备的重要场所,幼鱼必须经过一段时间的河口生活来完成入海前的生理调节。当它们适应海水高渗透压环境后,才离开长江口进入海洋。

长江口同样也是幼鱼的索饵场。长江径流带来了丰富的营养物质,为幼鱼在河口快速生长提供了丰盛的饵料。所以,长江口又是中华鲟的“幼儿园”。


中华鲟的四重危机

2002年,“上海市长江口中华鲟自然保护区”设立。尽管设了保护区,中华鲟依然险境重重。

野生中华鲟通过人工繁育的亲生子——子一代中华鲟,据说,总量不足1000尾。目前,还没有性成熟的子二代。“所以不能说,中华鲟已成功经过人工干预繁衍下去了。“市人大农业与农村委副主任委员李富荣说,因为生长周期长,一旦遭受破坏,要恢复起来非常难。所以,这个物种能否保存下来,就要看自然种群,自然种群如果保护不得力,中华鲟就有灭绝的危险。

这条鱼挺坚强,亦很脆弱,需要在安静的环境中生活,一旦周边环境遭到破坏,它会变得烦躁不堪。湖北荆州两项未经环评的政府工程,曾造成36尾中华鲟子一代的非正常死亡,就是教训。

“更糟糕的是,已经好几年没有发现自然产卵了。”刘健说,长江口可以监测幼鱼和幼苗,从2013到2019年,只有两年监测到自然产卵,“7年里5年空白,可见种群危机到什么地步了!“

在孙雷看来,中华鲟的自然繁衍情况很不乐观,主要原因是长江生态环境对这个物种影响太大了。

事实上,中华鲟面临四重危机。首先是涉水工程,造桥、修路等工程会影响中华鲟的生存环境。其次,长江的航运业发展带来的影响。中华鲟在游的时候,容易被大型船只的螺旋桨打死打伤。

第三,长江流域的水体影响,局部水域的恶化、水环境的污染都会影响中华鲟的生存。第四,渔业捕捞对中华鲟的伤害。渔民无序张网,很容易使中华鲟撞进网里。

2016年,孙雷到人大任职,依然没有停止对中华鲟的关注。他开始从立法角度来考虑能为这条鱼做些什么。

这条鱼背后亦有法律“保护伞”,但不够明确。早在2015年,农业农村部就印发了《中华鲟拯救行动计划(2015—2030年)》,制定了具体的保护行动措施;2018年国务院办公厅发布《关于加强长江水生生物保护工作的意见》。国家层面也有《野生动物保护法》及《自然保护区条例》等作为总则性的法律法规,但实施过程中,对“保护怎么样的”“怎样保护”没有明确的规定,法律执行很困难。

上海市长江口中华鲟自然保护区也有一部政府规章,即《上海市长江口中华鲟自然保护区管理办法》,侧重于中华鲟栖息地的保护管理。 但从中华鲟等水生生物种群资源保护出发,保护区所保护的范围、功能和效果是远远不够的。

“保护区仅仅是中华鲟栖息的一个局部。只有行政手段,保护力度不够。我们想通过人大立法,加大对中华鲟的保护。”孙雷说。


不能让白暨豚的悲剧重演

2017年初,上海人大启动中华鲟立法调研。彼时,争议声不少,有必要为了这条鱼动用那么宝贵的立法资源吗?

“很多人甚至没有见过这条鱼,为了形成共识,市人大组织了一次实地调研。”孙雷说,

2017年3月29日和30日,上海市人大常委会部分组成人员前往崇明调研,其中一站就是长江口中华鲟自然保护区。

“领导看了以后,转过头来问我,这么大的鱼,就呆在这么小的地方?我说,您批评得对,不过,这个‘鱼缸’已经是国内最大的了。“孙雷回忆当初,保护区最初的规划面积要更大一点,因财政原因缩减了规模,即便如此,这已经是国内基础设施条件最佳的保护区之一。

这次调研,让人大工作者对这条鱼有了直观印象,对中华鲟的生存处境也多了分同情与理解。

2018年4月26日,习近平总书记在武汉主持召开深入推动长江经济带发展座谈会时强调,推动长江经济带发展,坚持共抓大保护,不搞大开发。

“原来不赞成立法的人,开始重新看待这部条例。”在孙雷看来,总书记提出长江大保护,是基于环境恶化的现实提出来的,这不是不要发展,而是要在保护生态的前提下实现绿色发展,这是更加高的要求。

市人大农业与农村委副主任委员李富荣具体负责这部法的协调工作。“保护长江究竟是保护什么?我的理解就是两个方面,一个是长江的水生态环境。一个就是长江生物的多样性,这些年来,长江里的生物越来越少,中华鲟的生存环境每况愈下,真到了‘下猛药保护的时候了。”

他提到了“白暨豚”,被称为“长江女神”的白暨豚形体漂亮、优雅,“我见过她的活体,憨态可掬,吻部特征明显”。但是自1990年最后一尾死亡后,“长江女神”再也没有被发现了,2007年宣布功能性灭绝。

“我们不希望中华鲟重演白暨豚的悲剧。”李富荣感叹。


机构改革,一条鱼两个部门管

好消息也在接踵传来。2017年中央1号文件提出,率先在长江流域水生生物保护区实现全面禁捕;2017年11月农业部公布了列入率先禁捕范围的332处水生生物保护区,从2018年1月1日起逐步施行全面禁捕,上海市长江口中华鲟自然保护区名列其中。

渔船拆解、渔民上岸,“长江捕捞”在上海成为历史。“影响中华鲟生存的四大因素就少一个了。”孙雷说。

2018年,春节过后首个工作日,市委书记李强到崇明调研世界级生态岛建设进展,来到了长江口中华鲟自然保护区基地。在那里,李强说道,“衡量生态环境好不好,就是要看鸟的翅膀往哪里飞、鱼的尾巴往哪儿游”。

中华鲟这条鱼的游向,关乎上海的生态环境,意味深长。

这一年,中华鲟保护被列入市人大常委会立法计划。

眼看就在突破之际,又碰到一桩事——机构改革。

2018年3月,国务院机构改革方案公布,将国家林业局的职责,农业部的草原监督管理职责,以及国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合,组建国家林业和草原局,由自然资源部管理。

相应地,上海在进行机构改革职能划分时也作了相应调整。2018年下半年,上海通过机构改革方案。长江口中华鲟自然保护区从市农业农村委划由市容绿化局管理,而保护区内的中华鲟保护职权仍在市农业农村委。

“鱼还是这条鱼,但对这条鱼的保护管理和执法变成了两个部门。”孙雷说。中华鲟游在长江干流时候,属农业部门管,因为它属于水生生物;而当它游到保护区时,就受绿化部门的管辖。

多了一个主管部门,立法意见又产生了碰撞,立法进程再次耽搁了下来。

“虽然是两个部门管,为什么我们不做一加一大于二的事情呢?”孙雷认为,首先要解决的是认知问题。这条鱼究竟有什么生态价值,隔行如隔山。很多人连鱼还没见过,当然不清楚这条鱼对上海不可替代的重要性。

2019年4月,市人大、市农业农村委、市市容绿化局共同组织了一次实地观摩,一起到长江口去看中华鲟。

看了以后,大家觉得,立法是必要的。这条地球上最古老的鱼,有其特殊而不可替代的保护价值。出台这样一个法规,就是最好地落实长江大保护战略。

几次交流、磋商后,此前拟定的立法角度也作了适度调整,原来的保护局限在保护区,现在调整到整个长江流域。

中华鲟保护条例草案列为2019年本市正式立法项目后,市人大、市政府还建立了双组长制,立法正式进入快车道。


为一条鱼立法,值得

在立法过程中,始终有一个争议,即怎么处理好保护和发展的问题。

征求意见过程中,一些部门提出了忧虑:上海正处于发展阶段,免不了上马一些建设项目,条款设置如果过严会不会带来影响;一旦立了法,紧箍咒套住了,手脚捆住了,会不会成了发展的障碍。

大家都支持立法,但保护和发展的关系究竟如何来取舍?

“立法过程中要处理好两者的关系,保护是前提,但也要为发展留足空间。”李富荣说,待这个原则确定后,提交市政府常务会的草案稿很快通过。

2020年,新冠疫情暴发,加速了这部法的进程,大家清醒认识到,人与动物应该和谐相处,立法保护中华鲟正当其时。

2020年3月,《上海市长江中华鲟保护条例(草案)》提交市十五届人大常委会第18次会议一审。

“此前经过了这么多的博弈、讨论,提交一审的这个稿子是比较成熟的,大家的审议意见趋于一致,没有颠覆性意见,立法进入到了相对顺畅的阶段。”李富荣说。

拿到一审稿时,刘健很兴奋,草案在涵盖长江口中华鲟自然保护区的基础上,将中华鲟保护的范围扩展到整个上海市的水域和陆域,将中华鲟栖息地保护增加到栖息地、物种、禁食等全方位的保护。“这个全方位保护很给力!”

也有些小修改,法规一审稿的名称里叫“长江中华鲟”。有委员提出,中华鲟的保护不仅仅局限于长江(上海段)水域,而是全市行政区域,且物种学名是“中华鲟”,建议法规名称删去“长江”二字。

也有委员提出,上海只是中华鲟生存的一段流域,这部法只管上海一段,能管到别人那里去吗?

“最初立这个法时,已经考虑了这个问题。”李富荣说,法规就“区域协作”专辟一章。立法初期,上海就征求过长江沿线省市的建议。上海人大农业与农村委的同志专程到江苏、安徽、湖北等地征求建议。“兄弟省市都很支持,都期待有个领头人,上海如果能率先立法,将提供有力的法制支撑。全国人大也鼓励我们,上海若能带头做探索,将为下一步立法提供有价值的借鉴。”

5月13日,《上海市中华鲟保护与管理条例(草案)》提交二审;一天之后,5月14日,《上海市中华鲟保护管理条例》全票通过。

会场中有委员这么感叹:“为了这条鱼而立一部法,值得!”

栏目主编:张骏 文字编辑:王海燕 题图来源:市水生野生动植物保护研究中心供图
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