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深度 | 英美疫情之下启动贸易谈判,英国如何在夹缝中找平衡?
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来源:上观新闻 作者:安峥 2020-05-06 19:59
摘要:这是一场地位不对等、目标有差异的谈判,英国的诉求远多于美国。

5月5日,美国和英国以远程会议的形式正式启动首轮贸易谈判,并誓言将迅速达成协议。有人不解,作为世界上新冠死亡病例最多的两个国家,美英抗疫形势依然严峻,为何选在此时启动谈判?有人欢呼,跨大西洋贸易协定将体现两国的特殊关系。更有人怀疑,英美在贸易领域分歧重重,要想进一步“绑定”关系谈何容易?分析人士指出,这是一场不对等的谈判,英国的诉求远多于美国,但同时它又需要在表面上维系两国之间的地位平等,避免被视为一离开欧盟就沦为美国的附庸。

校准政治时钟

美国贸易代表莱特希泽和英国贸易大臣特拉斯5日发表声明,希望尽快达成贸易协议,来抵御疫情对贸易流动和两国经济的巨大拖累。继5日的谈判揭幕大会后,两国代表将于6日至15日举行首轮谈判,约有100名官员参与,涉及商品和服务贸易、电子贸易、双边投资以及扶持中小企业等。今后每6周启动新一轮谈判,涉及近30个谈判小组的300多名美英官员。在疫情解除前都将以虚拟会议形式进行。

“尽管同时就所有领域进行谈判的做法不同寻常,但双方都渴望迅速取得进展。”一名英国官员对路透社指出。

其实,英美两国政府就贸易谈判早有共识。早在2017年7月,两国贸易官员便组建了美英贸易工作组,为正式谈判做准备。今年2月下旬,英国首相约翰逊放出风声:准备在未来两周内启动与美国的贸易谈判。不过,汹涌而来的疫情打乱了原有日程。

莱特希泽把谈判列为他2020年的首要任务之一。过去一年多里,他多次公布美方谈判目标:争取美国农产品的全面市场准入、降低美国制成品关税、争取医疗保健领域的一定准入等。这也是华盛顿方面今年以来参加的首场重大贸易谈判。

伦敦方面则不然。自今年1月31日正式“脱欧”后,它一直在与最大贸易伙伴欧盟谈判贸易条款。一名英国官员说,伦敦的目标是借助两项谈判之间的积极动态,速战速决。美国《政客》杂志、英国《卫报》称,英国希望降低对美出口的汽车、陶瓷、三文鱼和奶酪等商品的关税,并达成服务行业的一揽子安排。

舆论不解,美英仍在经受疫情肆虐,病亡人数分列全球前两位。它们为什么要在这个不合时宜的当口启动首轮谈判?真的想拿贸易协议这张“空头支票”作为两国经济“反弹”的跳板?

复旦大学美国研究中心教授宋国友指出,英美贸易谈判早在英国公投“脱欧”之后不久就有意向。随着英国“脱欧”尘埃落定,谈判自然而然地提上议事日程。应该说,它不是为了提振两国经济等原因,而是从原有安排出发的自然结果。

“如果没有疫情,‘脱欧’应该是英国今年的头等大事。”中国国际问题研究院欧洲研究所所长崔洪建表示,英美贸易谈判可以说是“脱欧”叙事中的一环。两国之前有过一系列预热,包括去年6月特朗普访问英国。如今,谈判在疫情期间正式启动,既说明、也标志着两国逐渐将政治议程调回正常状态。就英国政府而言,“脱欧”为优先事项,也可借此分散政府在防疫方面的舆论压力。就美国政府而言,就是在抗击疫情和重启经济方面找到平衡。

面临诸多障碍

按照双方早先设想,英美贸易谈判有望在年底前取得成果。不过5日,两国代表没有给出完成谈判的具体期限。

舆论普遍谨慎乐观,因为双方围绕关税问题仍存诸多分歧。其一,美国2018年对欧盟进口钢铝产品加征关税,当时仍属欧盟的英国至今仍受约束。其二,美欧围绕飞机补贴争端互挥关税大棒,其中英国苏格兰威士忌也在关税制裁清单中。其三,美国与法国曾就数字服务税僵持不下,而英国政府3月暗示可能重新考虑引入数字税。“美国正在发现英国到底有多‘欧洲’。目前两国有太多分歧,我不知道特朗普政府会有多强硬。”美国战略与国际问题研究中心欧洲项目主任康利(Heather Conley)说。

综合外媒和分析人士观点,贸易谈判将碰到几块难啃的“硬骨头”。

首先,农业将是谈判最棘手的问题之一。英国此前反对美国的转基因作物和家禽抗菌疗法。怀疑者担心,英美之间的协议可能会迫使英国接受美国更宽松的食品安全和环境保护标准。约翰逊否认上述说法,誓言将在谈判中强硬地讨价还价。不过,特朗普政府也暗示,将在农产品方面采取强硬路线。

其次,公共服务领域“温差”明显。美国政府去年发布的谈判立场文件称,希望英国进一步开放公共服务领域。莱特希泽表示,希望美国药品、医疗设备获得一定的市场准入。但英国官员坚称,不会改变药品定价方式,不会将英国国民保健制度(NHS)放在谈判桌上。“国民保健制度是英国的宗教、不可触碰的禁区。”欧洲改革中心高级研究员塞姆·洛伊(Sam Lowe)评论称。

再者,政治因素可能成为谈判变数。今年是美国大选年。英国《每日电讯报》称,如果美国民主党竞选人拜登在11月当选美国总统,谈判可能会进一步推迟。《卫报》预计,英美贸易谈判可能无法在美国总统可动用“快速通道权限”的期限内、即明年6月底前完成。在那之后,美方与他国达成的协议都须经国会审议方可生效,因此很可能将沦为“政治分肥”。

“在之前英国还属于欧盟一份子时,美国就和欧盟进行了自贸协定谈判,当时两者之间就存在类似分歧。”宋国友指出,那么现在,虽然英国脱离欧盟,但从自身利益出发,上述领域的矛盾依然存在。再考虑到美国今年大选、疫情仍在发展等诸多变量,英美自贸协定谈判很难一帆风顺。

英美分析人士估计,两国不可能在短期内达成实质性协议,但可能会就某些具体领域制定措施。比如汽车贸易将是降低关税的成熟领域。美国目前的乘用车关税为2.5%,小货车关税为25%,而英国的汽车关税维持在10%。

崔洪建指出,英美贸易谈判不是一场平等的谈判,英国处在劣势地位。它对美国既有贸易需求,也有投资需求,想把美国树立为可以部分替代英欧贸易、对冲“脱欧”损失的市场。从美国方面说,它的经济诉求更少,主要集中在进一步打开英国投资市场上,同时还会附加一些政治、安全领域的要价。可见,两者谈判地位不对等、目标有差异,肯定会遇到技术性困难。如果约翰逊政府处理不当,反过来会动摇其支持度,从而影响英国的政治稳定。在此背景下,双方很难达成一份全面的自贸协定。更有可能的情形是,拿出一些所谓的早期收获、优先领域,作为向外界交待的成果。

夹缝中找平衡

根据美国统计局的数据,英国是美国第七大商品贸易伙伴;美国是除欧盟外英国最大的贸易伙伴。2018年,美英贸易总额约2600亿美元,美国存在近190亿美元的贸易顺差。飞机、贵金属是美国对英国的主要出口产品,而汽车、机械是英国出口到美国的主要产品。

尽管约翰逊政府“押宝”美国市场,但外界对其经济价值观点不一。英国国际贸易部3月的数据显示,取消跨大西洋货物贸易关税,最多能让英国GDP在2035年前增长0.16%。美方则对数字准确性提出质疑。

不过舆论普遍认为,与经济效益比,英美双方都看重自贸协定的象征意义和政治意义。

首先,英国希望与美国的谈判能向欧盟施加压力,以便让英国在英欧谈判中获得更多筹码。英国与欧盟已于3月2日启动首轮经贸关系谈判,4月24日结束了次轮谈判,但围绕渔业、公平竞争规则等关键问题僵持不下。

其次,按照约翰逊的原话,这项跨大西洋贸易协定将体现两个伟大国家独特的亲密关系。

再者,美国也打着“施压欧盟”的如意算盘。美国共和党参议员格拉斯利称,美英若能在农业方面达成强有力的协议,将让欧洲难堪。迄今为止,欧盟一直抵制美国增加农业准入的要求。

最后,如果两国在11月美国大选前达成一份内容有限的第一阶段协议,将为特朗普竞选连任和约翰逊政府提供短期政治红利。

宋国友认为,脱离欧盟后,英国迫切需要形成一种新的平衡,英美特殊关系是其外交平衡中的重中之重。因此,尽管有分歧,但英国未来可能还是会对美国有更多依附,希望维持两国间的特殊关系。

“自英国‘脱欧’后,英美关系有两种不同方向。”崔洪建指出,一方面,“脱欧”一定程度上是英国加强国家主权的体现,按照这个逻辑,它会在政治和口头上适当保持与美国的距离,努力维系表面平等,避免被国际社会视为沦为美国的附庸。另一方面,英国“脱欧”后在经贸、安全、外交领域对美国的实际需求上升。未来两国在北约内部、外交政策方面可能会有更多协调。因此接下来,英国政府需要在上述两种趋势的夹缝中找平衡。

(编辑邮箱:ylq@jfdaily.com)

栏目主编:杨立群 文字编辑:杨立群 题图来源:新华社 图片编辑:朱瓅
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