30年前，浦东正式开发开放。今天，浦东新区以占全市1/5的面积、1/4的人口，贡献了1/3的经济总量，成为上海经济的增长极、发动机，更是国家改革开放的窗口和现代化建设的缩影。 

浦东开发开放如何从“纸上蓝图”一步步落地、落细、落实？曾担任浦东开发联合咨询研究小组成员、浦东新区副区长的周汉民，深情追忆浦东开发开放早期研究与波澜壮阔的奋进历史。 

「浦东开发开放，不是无源之水」

上观新闻：1990年初，我国已有深圳、珠海、汕头、厦门等经济特区，为何还要开发建设浦东？ 

周汉民：浦东开发开放，不是无源之水、无本之木，不是突然之间的奇思妙想，更不是匆忙的一个决定，而是党中央、国务院基于国际国内基本形势变化，在改革开放和现代化建设关键时期作出的一项重大战略决策。 

长期以来，上海都是我国最大的经济中心城市。上世纪80年代初，围绕拓展城市发展空间等问题，上海各界展开了积极探索和深入研究。 

当时，申城82平方公里的中心城区，有1万多个生产点、5700家工业企业，占全市工业企业的55%；全上海有几十万户家庭的人均居住面积约为4平方米，其中还有3万多户人均居住面积不到2.5平方米；上下班高峰时的公交车上，1平方米大小的地方要站12个人……建筑之密、厂房之挤、道路之窄、绿化之少，是现在不可想象的。于是，位于黄浦江以东、长江口西南、川杨河以北、紧邻外滩的浦东地区开发建设问题，被提到市委、市政府的重要议事日程上。 

从国家层面来看，42年改革开放的总体趋势就是“由点到面、连线成片”。1978年十一届三中全会后，中央决定建经济特区，深圳、珠海、汕头、厦门紧邻我国的香港、澳门、台湾地区。1984年，中央决定设立14个沿海开放城市。这14个城市北到大连，南至北海，沿我国18000多公里长的海岸线分布，当中那个“点”就是上海。 

对于当时的上海来说，摆在面前的只有一条路，那就是以更大的开放促进更深入的改革。具体从哪里突破？浦东是比较理想的。 

上观新闻：为了开发开放浦东，上海前期作了哪些准备工作？ 

周汉民：早在1980年，有识之士就发表了呼吁开发建设浦东的文章。当时，市规划局办公室的陈坤龙写了一篇文章，叫《在浦东新区建设“新市区”》，呼吁市政规划要“往前拱”。 

1985年2月，国务院批复《关于上海经济发展战略的汇报提纲》，其中提出“重点向杭州湾和长江口南北两翼展开，创造条件开发浦东，筹划新市区的建设”，可说是民有所呼、国有所应。1986年，国务院批复《上海城市总体规划方案》，强调“在浦东发展金融、贸易、科技、高校和商业服务设施，建设新居住区，使浦东新区成为现代化新区”。 

这一时期，久居美国的华人林同炎，一位举世公认的桥梁建筑大师，给时任上海市委主要领导写了一封信。这封用钢笔一字一字写出来的万言书，提出了立足浦东、放眼世界的一系列建议。 

以此为契机，上海专门组织一个班子来认真研究浦东开发开放的大战略，名为浦东开发联合咨询研究小组，聘任林同炎、陈乃东等海外华人，还有新加坡的学者、巴西的城市建设专家，以及世界银行的中国执行董事许乃炯等为海外顾问。 

这个小组成立于1987年7月7日，中方工作组设有1个组长、1个副组长、6个成员。汪道涵老市长担任顾问，时任上海市副市长倪天增为组长，副组长是建设局局长张绍樑。组员有市委研究室副主任俞健、市政府经济研究中心於品浩、规划设计院李佳能、土地管理局俞汉卿以及来自中国银行金融研究所的陈泽浩，还有一个就是我。 

现在来看，浦东开发开放犹如平地起高楼，背后积聚了很多“能量”：一是有识之士的热情呼吁；二是有中央给上海的战略要冲定位；三是有连续多个相关方案提到浦东开发开放的现代化和新区建设的意义；四是有海外同胞的睿智建言；五是有政治家的远见和引领，能够把“众智”集合为“事业”。 

「这件事，人们已经等待了太多年」

上观新闻：小组组员是怎样分工合作、开展研究的？ 

周汉民：我还记得，当时办公条件很紧张。中山东一路12号原市政府大厦底层搭有一排铁皮房，就借了一间给我们办公，电话分机是“0”号。 

小组的主要任务是研究浦东开发开放的定位问题。比如，是以浦东的一角为试点，还是把整个浦东都作为试验田；是取几个点作为开发开放的重点，还是全面开花？要研究的问题很多，大家都有着强烈的历史使命感、责任感，工作充满了激情。当时，我刚从上海外贸学院国际经济法系硕士毕业，留校任教，是最年轻的，其他几位同志挑了大梁、担了重任。 

汪道涵老市长给我的任务主要有两个：一个是开放度研究，也就是“门开多大”。15度？45度？90度？还是干脆不要门？另一个是浦东新区的法律框架研究。 

那年夏天，海南处于建省的关键时刻，正在制定30条开放政策。我们就去海南调研。1988年初，我们又前往美国旧金山，倾听国际人士对浦东开发开放的建议。大家花了一年时间最终形成的浦东开发开放可行性报告，主要研究了四大问题： 

一是战略研究。俗话说，人无远虑，必有近忧。战略研究就是要做到深谋远虑。二是政策研究。还是一句俗话：办酒容易请客难。政策研究就是要解决如何让人近悦远来又能够流连忘返。正所谓“一分部署，九分落实”，很大程度上就是要研究落地的问题。第三个和我的专业有关，是法律条例研究。四是资金筹措研究。 

浦东开发开放可行性报告七易其稿，吸收了海内外200位专业人士的真知灼见。报告完成后，我们希望开一个国际研讨会来研究相关设想是否确切、合适，是否具有吸引力和可操作性。1988年5月2日至4日，“上海市浦东新区开发国际研讨会”在西郊宾馆举行，市委、市政府主要领导都到会并发表重要讲话，还有140多位中外专家与会研讨。

会上，大家建言献策，非常踊跃。这个场景让我很感动——浦东开发开放这件事，人们已经等待了太多年。 

上观新闻：这份报告为浦东绘制了怎样一幅蓝图？ 

周汉民：我们小组提出，浦东开发开放的基本构想是整个浦东的大开放，是带动上海发展的大开放，是“小政府、大社会”的大开放，是坚持“市场化、信息化、法制化、国际化”的大开放。具体的设想是“三点一线”，“三点”即陆家嘴、黄楼（大致为今天上海国际旅游度假区区域）、外高桥，“一线”是沿杨高路开发一条新路。 

这个构想得到与会者的肯定，认为“积极进取，大胆且可落实”。现在来看，陆家嘴、外高桥是按照当年设想建设的，黄楼这个点移到了金桥；“一线”变成了新建的世纪大道，大致沿东方路开发。 

报告在国际研讨会之后再经修改，由市委、市政府呈报中央。1989年的关键时刻，邓小平同志指出，要把进一步开放的旗帜打出去。1990年4月18日，李鹏同志宣布党中央、国务院同意上海加快浦东地区的开发，在浦东实行经济开发区和某些经济特区的政策。 

不久后，国务院有关部门来了一位领导，我陪同他去陆家嘴调研。到了陆家嘴，他从面包车下来，问：“哪里是陆家嘴？”我指了一指：“这就是陆家嘴。”一片农田，间隔着民房，有一两个烟囱，这就是当时的陆家嘴。 

浦东开发开放后，陆家嘴、金桥、外高桥相继成立开发公司。按照规定，这些注册资金超过1亿元的公司要由国家计委审批。但中央部委决定放权，没让我们去北京报审，而是派人来上海参加评审会。 

3个开发公司成立时，我都有幸担任评审委员会主席。记得第一个评审的是金桥，第二个是外高桥，第三个是陆家嘴。当时，对陆家嘴的设想是先建设一批现代建筑，逐步转向世界一流的金融中心目标定位；在金桥，我们要打造一个真正意义上的工业开发区，要从“制造”迈向“智造”；外高桥则要向世界一流的保税区突进。 

「立法先行，为长远发展奠定基石」

上观新闻：1990年4月30日，上海宣布开发浦东十项政策。30年后再看这10条政策，您有何感受？ 

周汉民：这10条政策意义深远，今天看来每一条都极具生命力。 

比如，第一、第二条政策亮出了税收优惠。第四条允许外商在区内投资兴建机场、港口、铁路、公路、电站等项目。因为当时我们要桥没桥、要路没路，需要快速完善基础设施。第五条允许外商在区内兴办第三产业。这是最为要紧的措施之一。

对外资企业给了种种优惠，对中资企业也得考虑鼓励。因此，第八条规定，对区内中资企业实行区别对待的方针。对符合产业政策且有利于浦东开发开放的，可酌情给予减免所得税的优惠。 

第九条决定，区内土地使用权为50年到70年。最后一条明确提出，浦东新区新增财政收入，将用于新区的进一步开发。有了这句话，浦东的发展就有了更强劲的动力。 

1990年，浦东经济总量是60亿元；2019年，已达到12734亿元。重读十项政策可以看到，在党中央、国务院的亲切关怀下，浦东是如何从一片阡陌交错的农田变成一座功能集聚、要素齐全的现代化新城，成为改革开放的象征和上海现代化建设的缩影的。 

上观新闻：但当时有海外舆论质疑，就凭这登在报纸上不过巴掌大篇幅的十项政策，如何让外资、外企放心和安心？ 

周汉民：对于这个问题，时任市长朱镕基及时给出了回应，那就是：“我们一定会立法，用法律来保障浦东开发开放以及外国投资者的权益。”1990年7月下旬，市政府常务会议决定，抓紧浦东开发开放相关立法工作，法律正式颁布时，要同时使用中文、英文和日文3种文字，以便让海外投资者第一时间了解。 

当时，我担任浦东开发立法咨询专家和英文版总审定。对于前者，我还是有所准备的。我和老师陈雍教授写过两篇题为《开发浦东 立法先行》的文章，提出了32部立法框架。

从浦东开发开放的大战略出发，我们的立法理念始终明确：第一，立法要做到持衡，不能只站在政府、地方甚至第三方的立场上，而要统筹好各方利益。第二，立法要做到明确，不能有模棱两可的表达。法条不是论文，不能够有注释，更不可随意诠释。第三，立法不应该一成不变，但更不应当朝令夕改。

作为英文版总审定，挑战巨大，但还是顺利完成任务，做到了“零距离”服务改革开放伟业。到1990年9月10日，9部法律的中、英、日3种版本同时向全球公布。后来的实践证明，立法先行为浦东的长远发展奠定了基石。 

上观新闻：在投身世博会工作之前，您曾担任浦东新区首届人民政府的副区长一职。这段经历留下了怎样的记忆？ 

周汉民：2000年，我就任浦东新区副区长。从一个坐而论道的学者到亲力亲为的公务员，从思考浦东应当如何发展到人们要看你为浦东做了什么，这个转变是巨大的。 

记得我去外高桥调研时，走到海关5号门，发现“中国上海外高桥保税区”几个字边上的英文是“Free Trade Zone（自贸区）”。这是一个深谋远虑的翻法。把保税区翻译成自贸区，对外高桥、对浦东、对上海尤其是对营商环境优化，提出了更高的目标和要求。 

图为2013年10月29日拍摄的通往上海自贸试验区的大道。新华社发

当时我就在思考：到底有多少国家的商人会来投资？他们的投资有没有获得感甚至荣誉感？为此，我和浦东新区管委会的同志协商，来外高桥投资的国家这么多，能不能把它们的国旗集中升起来，形成一片旗林。同时，在海关5号门竖起2根旗杆，一根高高扬起中国国旗，另一根平常空着，如果哪天外高桥有重大签约，就把这个投资来源国的国旗升起来。 

这根特殊旗杆第一次升起的是美国国旗。当时正逢美国通用在外高桥有一个签约，前来签约的正是日前去世的通用电气前董事长杰克·韦尔奇。那天，他看到升起的美国旗帜，感慨万千。 

上观新闻：2013年，浦东开始真正试点“Free Trade Zone（自贸区）”，背后体现了怎样的大国谋略？ 

周汉民：2013年9月29日，中国（上海）自贸试验区挂牌成立，4块区域加在一起，28.78平方公里。中央把首个自贸试验区放在浦东，看重的是浦东开发开放形成的制度基础、开放优势和战略地位，体现了以更大的开放倒逼更深入的改革，就是要在新的压力和挑战面前做到步履坚定、旗帜鲜明。 

去年，临港新片区落地。新片区“新”在哪里？我认为，一是新的体制，二是新的产业，三是新的模式。 

体制新，就是充分利用特殊综合保税区的功能，在“特”字上做文章，如建好法律防火墙、积极施行“境内关外”制度并支持离岸业务创新、大力推进跨境电子商务等。

产业新，不仅是指传统的“三新”：人工智能、生物医药、集成电路，还应该包括应对新冠肺炎疫情而催生的新兴产业。

模式新，可以落实到临港新城的建设与发展上，像特斯拉项目从立项到开工，创下了新的政府管理模式奇迹。今年第一季度，临港在疫情防控和外资利用上取得较好的成绩，体现了新的机制、新的产业、新的管理模式，特别是新生产生活交融发展理念的成功。 

「吃改革饭、走开放路、打创新牌」

上观新闻：浦东开发开放的壮阔历程，积累了哪些宝贵经验？ 

周汉民：30年来，浦东作为实施国家战略的核心区、突破口、试验田，率先建立国家级要素市场，率先进行基础设施建设投融资体制改革，率先推进国有土地有偿使用，诞生了第一个保税区、第一个金融贸易区、第一个综合配套改革试验区、第一个自由贸易试验区，在改革开放过程中发挥了先行先试的窗口带动作用。 

浦东的快速发展，应该说得益于“五个坚持”。 

一是始终坚持“开发浦东、振兴上海、服务全国、面向世界”的辩证统一。这是一个导向问题。开发浦东，是手段；振兴上海是目标一，服务全国是目标二，面向世界是宏大目标。 

二是始终坚持“第一要务、第一资源、第一动力”的辩证统一。什么是第一要务？发展是第一要务。尤其是在新冠肺炎疫情常态化防控的当下，需要千方百计地加快推进生产生活秩序全面恢复。什么是第一资源？人才是第一资源。我做浦东新区副区长的时候，每年浦东新增白领10万名，这是浦东走上人才支撑创新、创新驱动发展新路的底气所在。什么是第一动力？第一动力就是不断地改革、不断地开放，为我国走近世界舞台中央提供战略支撑。 

三是始终坚持“三个条件”的辩证统一。第一个是人口条件。党中央、国务院近日发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，就强调了探索推动在长三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。第二个是资源条件，就是要弄清楚自然禀赋、社会禀赋的变化、发展。第三个是环境条件，尤其是法治环境、营商环境等，这是关键所在。 

四是始终坚持“三个导向”的辩证统一。第一个是需求导向。随着新冠肺炎疫情在全球蔓延，外资、外贸的变化情况需要及时研判、做好前瞻和长期准备。第二个是问题导向。如何让全球化保持活力，如何避免经济“脱钩”，都是必须正视的问题。第三个是效果导向。这“三个导向”归根结底体现了践行以人民为中心的发展思想。 

五是始终坚持经济发展与党的建设辩证统一，充分发挥党组织的创造力、凝聚力、战斗力，全面激发敢闯敢试、敢为人先的干事创业激情，汇聚推动改革开放和现代化建设的强大合力。 

位于上海临港的上海南港码头上，新出厂的汽车等待装船转运（2019年6月27日无人机航拍）。新华社发

我认为，无论过去、现在，还是将来，都必须从国家战略的高度，从改革开放全局的高度，深刻把握浦东开发开放的历史使命，深刻把握上海在中国特色社会主义伟大实践中的特殊责任。这是浦东开发开放的不竭动力，也是上海发展的宝贵财富。 

上观新闻：从您的角度来看，站在新的起点上，怎样才能坚定不移做深做透改革开放这篇大文章？ 

周汉民：上海是吃改革饭、走开放路、打创新牌发展起来的。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对上海作出了一系列重要指示，要求上海当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者，将一系列重大国家战略交给上海先行先试。进入新时代，要按照“四个新作为”的要求，充分发挥浦东开发开放的示范引领作用，加快推动国家战略的落地落实。 

一是做到高水平改革开放。要努力当好改革开放排头兵中的排头兵、先行者中的先行者，做到人有我优、人优我特、人特我专，甚至人无我有。 

二是实现高质量发展。高质量发展，很大程度上要先从劳动生产力的充分发挥、释放和解放入手，包括土地、资本、劳动力，也包括数据、政府管理等要素。简单来说，全要素劳动生产力的发展就是高质量发展。 

三是构建高品质生活。要下定决心，建设健全的公共卫生体系和城市规划。这些目标归结到一点，还是要有高素质的人才队伍。高素质的人才，既要胸怀祖国，又要放眼世界；既要立足当下，又要瞻望长远。

周汉民 法学教授、博士生导师，现为全国政协常委、上海市政协副主席、民建上海市委主委。