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【高访之“战疫篇”】陈宪:一旦疫情过去,如何抓紧补短板
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来源:上观新闻 作者:高渊 2020-02-22 06:29
摘要:一定要建立“自下而上”的公共卫生信息传输渠道,杜绝再次发生应急反应滞后问题。

当下,举国“战疫”已经取得了阶段性成效。针对这次疫情暴露出来的短板和不足,如何抓紧补短板、堵漏洞、强弱项?上海交通大学安泰经济与管理学院陈宪教授接受解放日报·上观新闻专访,提出他的思考与建议。

人物档案

陈宪:上海交通大学安泰经济与管理学院教授,中国城市治理研究院嘉华教授,博士生导师,中国市场学会副会长。


尽管存在早期措施没有及时到位的问题,但防控阶段整体上体现了我们的长板


高渊:在此次疫情中,1月20日意味着什么?

陈宪:到目前为止,这次疫情大致可分为两个阶段,这两个阶段划分的时间点就是1月20日。我把第一个阶段称为发生阶段,第二个阶段是举国大规模防控阶段。

高渊:习近平总书记在中央深改委会议上指出,针对这次疫情暴露出来的短板和不足,抓紧补短板、堵漏洞、强弱项。你认为这次防控的短板和长板分别是什么?

陈宪:目前的共识是,第二个阶段开始得晚了,错失了发布疫情预警的“黄金窗口期”。在发生阶段,比较明显地暴露了短板。而在防治阶段,尽管存在早期防控措施没有及时到位的问题,但整体上体现了我们的长板,这是不争的事实。短板和长板各自的表现和原因值得做多角度的分析,并由此实施有针对性的措施。

高渊:在疫情发生阶段,为什么会出现预警滞后?

陈宪:预警滞后也可称作应急反应滞后,直接影响防控和防治的及时跟进,进而在难以估量的程度上扩大了疫情规模,并使后续不得不采取更加严厉的措施。

必须承认,认识事物尤其是未知事物,政策措施的研究与决策都会存在不同时长的时滞,进而导致在政策措施的出台和收效的不同时段发生滞后,这就是政策时滞。时滞可分为内部时滞和外部时滞,前者指认识时滞和决策时滞,后者指操作时滞和市场或社会反应时滞。

不同的公共事项和公共事件,对时滞有着完全不同的要求。一些重大公共事项,如重大工程,要用较长时间去认识和决策,避免决策失误。而一些重大公共事件,尤其是重大公共卫生事件,就需要尽可能短地做出判断、进行处置。这些事件往往人命关天,稍有反应滞后,就可能造成人民生命财产重大损失。

当然,在短时间里做出判断和决策,可能产生偏差,但只要根据事件性质,以保证人民生命财产损失最小为前提,即便有其他的代价,也都是可以接受的。

高渊:导致政策时滞的根源,是程序性问题吗?

陈宪:在现实的经济社会生活中,经常会因为程序性的原因导致政策时滞。其中有些是不可避免的,但有些可以在非常时期做出变通,降低时滞的时长。这时候,就对各级政府和相关部门负责人的决断能力提出了较高要求。当然,前提是他们必须具备这个能力。

同时,无论哪个国家都会因为现行机制的不完善,相关设置和安排存在缺失,导致不同程度的政策时滞。降低体制性时滞的主要措施,一方面是全面深化改革,另一方面还有观念问题。有些领导干部唯书唯上,难免导致该决策时不决策,该担责时不担责。


国家和社会治理要实现“自上而下”与“自下而上”相结合,“自上而下”要以“自下而上”为基础


高渊:这一个月来的举国防控,体现了哪些长板?

陈宪:进入第二阶段后,充分体现了我国的制度优势,做到了有效动员、政令畅通,集中优势兵力围剿疫情。这个阶段的长板主要表现在三个方面。坚持党的集中统一领导是根本优势,这体现了我国国家制度和国家治理体系的显著优势,也是防治突发性传染病的最大优势。

同时,部门联动、对口支援、高效执行的体制机制是重要保障。作为突发性重大公共卫生事件,疫情防控是一项系统工程,仅靠某个部门单打独斗行不通,需要党政各部门协同合作、高效执行的体制机制作为保障。类似汶川地震后的做法,各省市自治区按照中央的部署,对口支援湖北疫情严重的相关城市,在这次防治疫情中也发挥了至关重要的作用。

第三,紧紧依靠人民群众是疫情防控的力量之源。这场战役中,从领导干部到普通党员,从医务工作者、人民子弟兵、科研技术人员到一线职工、工地工人、普通百姓,都纷纷加入了抗击疫情的大军,全民参与、全员防控是“硬核”力量。

高渊:在肯定制度优势的长板的同时,还有什么需要思考的?

陈宪:现在要思考的是,为什么我们的这些长板在处置重大突发性、灾害性事件时,表现得更为有效,而在常态情况下,仍然会出现形式主义、官僚主义,缺乏自我反思、自我警醒,文过饰非、报喜不报忧等陋习依然存在?

它们时常在影响和干扰着我们的工作,严重时会酿成处理公共事件的重大失误。在总结这场疫情的深刻教训时,要深入开展与这些陋习的斗争,不断完善我们的制度优势。

高渊:通过对短板和长板的分析,你认为接下来补短板的关键在哪里?

陈宪:有一条非常关键,一定要建立“自下而上”的公共卫生信息传输渠道,杜绝再次发生应急反应滞后问题。就像2003年非典疫情和2008年国际金融危机过后,社会经济生活发生不少变化一样,这场疫情之后,国家和社会治理要实现“自上而下”与“自下而上”相结合,“自上而下”要以“自下而上”为基础。

“自下而上”讲的是信息对称的问题,是组织效能的问题,进而是治理体系和能力的问题。在中国,有些事像党的领导,国家主权和政令畅通等,必须“自上而下”;另一些事,像民生、民情和民意,以及涉及社会治理、公共卫生治理等,“自下而上”效果更好。如果当时那8位发出预警的医生的意见得到关注,及时采取必要的措施,疫情蔓延就可能在比较短的时间,比较小的范围得到控制。这件事在成为公共卫生治理经典案例的同时,也希望能推动中国社会进一步健全“自下而上”的信息对称机制。


公共卫生如同国防,应是纯公共品,只有当战争爆发时,才会直观体现投入价值


高渊:对公共卫生的定性,是否也需要重新审视?

陈宪:对,公共卫生就像国防,应该确立其纯公共品的定性,重建和优化公共卫生体系。公共卫生具有非排他性,技术上或制度安排无法排除一个人享用该物品,同时也具有非竞争性,每个人享用该物品的平均效用是相等的,这就像一个国家的国防。然而,这一定性在现实生活中并不总能得到贯彻。所以有专家称,中国的公共卫生体系改革,历来是诸多系统性改革中最复杂、最纠结的领域之一。

从我的角度来分析,作为公共品的公共卫生,理应由国家无条件投入。但是,这类开支如同国防一样,只有当战争爆发时,才会直观体现投入价值,继而刺激经费大幅度增加。1994年的分税制改革后,卫生防疫系统不再享受国家财政的全额拨款,公共卫生体系受到一定程度的削弱,直到2003年非典爆发才有所扭转。

医疗卫生资源的有限性和公众医疗卫生需求的无限性,永远是一大矛盾。这就涉及到资源在投入和分配时,会有侧重地分阶段投入。对于各级政府来说,花了多少钱,治疗了多少病人,是一个可以量化的政绩指标。资金优先投入到治疗环节,保障患者解决就医问题,是最能体现改革成效的一项举措。

而上游的预防环节,工作做得越好,反而越太平无事。正因为难以量化评估其成效,让公共卫生和疾控系统容易被冷落。直接结果是导致公共卫生体系中,人才尤其是高端人才不足。疫情过后,无疑会加大资金投入,更要加大人才队伍建设的投入。

高渊:现在的公共卫生体系,是否对相关负责人的个人能力过于依赖?

陈宪:公共卫生体系的投入效率,在很大程度上是由该体系的系统化制度化水平决定的。但过去的几场重大“战疫”,从1961年的广东阳江霍乱,到1988年上海甲肝流行,一直到2003年的非典爆发,几乎都是以临时性、强制性的行政手段来处理的。这种在特定情况下能起到立竿见影效果的处理方式,也造成了公共卫生体系对相关负责人应对能力的依赖。

此次疫情过后,要从制度化建设入手,以各级疾控中心从事业单位转回行政单位为切入点,重新考虑公共卫生体系的央地关系,特别要加强基层疾控中心建设,并在各级疾控中心设立首席专家制度,全面提升公共卫生体系的治理能力和治理水平。

高渊:治理公共卫生是否可能像治理雾霾一样,真正得到全民的重视?

陈宪:生态环境的负外部性,如雾霾、废水和噪音,每天都可以看到闻到听到,而公共卫生的负外部性,要当疫情爆发时,才被人们感知重视。因此我建议,此“疫”过后,将公共卫生体系建设和公共卫生治理能力提升作为又一大攻坚战,提高各级政府和全体人民的重视程度。

还要看到,公共卫生治理具有极强的综合性和专业性,远超单纯的医疗卫生范畴。除了医疗卫生和科研系统外,还广泛连接公共管理、应急保障、文化教育、体育运动、舆论宣传、街道社区、环卫城建等社会治理分支机构和环节。因此,要从专业的综合治理角度,在即将到来的“十四五”规划中做出专项规划,全面提高我国的公共卫生体系建设水平。

栏目主编:陈抒怡 文字编辑:陈抒怡 题图来源:作者提供 图片编辑:笪曦
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