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智库建议|打造推动长三角一体化高质量发展的财税协同新机制
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来源:上观新闻 作者:陈明艺 尹良富 沈开艳 2020-01-23 11:06
摘要:在长三角一体化高质量发展的财税协同新机制建设上,建议从四个方面进行协同机制创新。

长三角区域是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一,约占全国经济总量的近1/4,2018年经济总量超过21万亿元。随着长三角一体化上升为国家战略,《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》的印发,“长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案”的稳步推进,三省一市在财政资金规模、预算管理机制、税收收入分配等财税体系上,需要适应长三角一体化高质量发展的战略目标的要求,在财税机制上需要率先贯彻“创新、协调、开放、共享”的理念,通过解决财政税收体系机制上制约一体化深入发展的关键性问题,构建协同财政预算管理机制,以实现共享税收收入,为区域内共建共享基本公共服务,提供政策支持,从而推动形成长三角一体化高质量发展的新机制。

目前,长三角区域一体化进程中在财税体制上存在四个问题。第一是三省一市基本公共服务存在着显著的差异性。当前,无论从义务教育,公共卫生还是社会保险的角度看,长三角区域内存在着较大差异。在当前地方政府财政收支矛盾日益突出的状况下,社会保障投入水平差异十分明显,给共建共享操作带来很大困难。长期以来,三省一市在社会保险的缴费基数、缴费比例及参保人数比例等标准上存在较大的差异性:从每月最低缴费基数来看,上海市为4927元,安徽省为3396.35元,江苏省为3368元,浙江省为3321.6元;而且,浙江省根据国家政策规定,缴费基数是以地级市为单位的模式,以至于出现安徽省宣城市社保基数超过杭州市的“怪现象”。

第二是三省一市财政收入规模及其来源存在显著的差异性。从2009年至2018年的十年间,三省一市的财政收入总体规模与增长速度都呈逐年递增趋势,但上海市、江苏省和浙江省整体情况好于安徽省的财政收入规模。而三省一市的非税收入占财政收入的比重也大致呈上升趋势。其中,安徽省最为严重,其最低的年份为23.71%,最高的年份则超过30.50%,年均高达26.9%;江苏省、浙江省、上海市的年均占比也分别达到18.3%、9.7%和9.2%。在经济结构换档过程中,迄今为止的高速增长势头不再,在今后一个可预期的长时间段内,税收收入可能会呈下降趋势,要维持庞大的财政预算,需要有稳定的财源来保证。可以使用的手段,或是发行地方债,或是采取其他非税收入手段加以补充。这十分不利于改善营商环境,减轻企业负担。

第三是三省一市也存在着地方税体系缺乏主体税种。营业税改征增值税实施后,地方税体系开始缺少主体种,直接影响地方政府的税收收入规模。从长三角一体化来看,地方税体系中主体税种的缺失,造成地方政府丧失对税权调整的灵活性与支配权,使其难以通过正常的税收手段来干预经济。这导致地方政府在现阶段会依靠自己有限的裁量权,或实行“弹性”税收征管方式,或借助财政扶持政策,诸如专项资金、购房补贴及其他隐形补贴等方式,用以招商引资,引进人才。这两种方式不仅会导致区域内产生无序的税收竞争行为,也会妨碍中央税权的统一性。

第四是三省一市缺乏区域内横向转移支付机制。长期以来,我国主要通过自上而下的纵向转移支付制度,来平衡各地的经济发展。从其实施效果看,产生了诸如财力均等化效果存疑、公共产品供给不足、扭曲地方政府行为、资金使用效率不高等一系列突出问题。进一步推进长三角一体化需要依赖于区域内资源的横向整合,包括政府与政府之间的条块整合,政府与企业组织和社会组织的整合等,以调节和平衡区域内各地的社会经济发展。这凸显了以调节地方政府间横向转移支付制度的价值和作用。对于长三角地区而言,省际之间,尤其是安徽与上海、江苏、浙江的财政收入规模差距十分明显,公共服务差异显著,将导致一体化进程中承担合作成本的任何一方都难以获得相应的利益补偿,这是现阶段区域内深度合作举步维艰的关键所在。

在长三角一体化高质量发展的财税协同新机制问题上,建议从四个方面进行协同机制创新。

‍一是统筹推进长三角区域三省一市预算管理机制改革。要确立交通、社保、教育和医疗等公共服务的共建共享机制,三省一市可以通过联席会议方式,实现包括年度预算执行、财政收支预测和绩效分析等领域的信息公开,以提高预算透明度,为后续的横向转移支付机制和税收分享机制的确立,提供制度保障;与此同时,基于“花钱必问效,无效必问责”的原则,统一长三角区域预算绩效评价标准及方法,搭建区域内全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

二是确立推进长三角一体化高质量发展的横向转移支付制度。探索建立长三角区域内地方政府间的横向财政转移支付制度,不仅可以在一定程度上减轻中央政府的财政压力,而且还能较好地解决区域内转移支付与利益平衡中可能产生的诸多矛盾。具体操作思路有二:一、创新财政管理体制。通过横向转移支付与项目建设相结合的模式,探索由国家主要部委牵头,三省一市财政部门共同决定横向转移支付资金具体投入方向及项目。为此,既需要根据财力转入地和财力转出地的经济结构差异、特别是财力转出地对资源、劳动力的需求,也需要依据财力转入地的相对优势,以实现横向转移支付资金产生的收益,为财力转入和转出地共同分享之目的。

二、采取横向转移支付与预算绩效管理相结合模式。为保证横向转移支付资金的使用效率,必须以财力转入地为主体,依照“谁支出、谁负责”的原则,由双方对预算目标、执行进度与绩效实施程度实施“联合双监控”,确立动态绩效评价跟踪机制。通过双方努力,共同提高资金使用效率,实现横向转移支付目标,为推进长三角一体化高质量发展,提供先行先试的案例。

三是进一步构建和优化税收征管协调机制。构建长三角区域税收征管协调机制,以解决区域内要素流动所带来的税收征管问题。可以从以下三方面优化征管措施:一是协商确定由总部经济造成的税收和税源背离问题、流转税的所在地和核算地问题以及个人所得税的申报地等税收归属权问题。二是协同税收征管口径。做到既不重复征税,又不擅自减免税,避免出台和实施任何与税收法律、法规等国家相关政策相违背的单方面税收优惠政策措施,以消除因执行力度差异所造成的税收洼地问题。三是全面提升税收信息沟通交流机制。为实现税源、优惠政策和稽查等信息共享,必须加快推进区域内税收征管信息平台建设,以确立协同税收征管、纳税服务和打击涉税违法等领域的协调机制。

四是尽快重构和完善地方税体系。在长三角区域试点重构地方税体系的改革,可以采取以下措施:一是将企业所得税、个人所得税留归地方的分成比例分别提高10%,即从50:50的分享比例调整为:40:60;二是尽快明确消费税逐步纳入地方税体系的时间节点。消费税在我国具有作为地方税主体税种的良好禀赋。在长三角区域采用渐进式改革方案,将消费税划归地方税体系。具体路径:近期,可将成品油、小汽车、啤酒、黄酒等税目形成的消费税留归地方;同时,扩大消费税开征范围,将世界奢侈品牌、古玩字画等纳入消费税征税范围;远期,可将消费税逐步整体划归地方税体系。随着我国居民消费能力的总体提高及征管工具优化,我们可以借鉴国外消费税在零售环节征收管理的先进经验,将消费税征收环节下移至零售环节,将消费税划归地方,完善地方税体系,确保地方政府的财政收入。

栏目主编:王多 题图来源:图虫创意 图片编辑:雍凯
作者单位:上海社会科学院经济研究所
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