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陈宪:都市圈究竟有多重要?
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来源:上观新闻 作者:陈宪 2020-01-09 16:31
摘要:都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。

无论在国际上,还是在我国,都市圈都不是一个新鲜的概念。Metro Areas,或Metropolis,都可以用来指都市圈,前者译为都市地区,更确切些;后者通常译为大都会。在我供职的上海交通大学,十几年前就成立了都市圈的研究机构。

不过,第一次将发展现代化都市圈写入中央政府的文件,是在去年。2019年2月19日,国家发展和改革委员会下发《培育发展现代化都市圈的指导意见》。文件回答了何谓城市群(Urban Agglomeration)、何谓都市圈?“城市群是新型城镇化主体形态,是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。”可见,都市圈存在于城市群之中,它们是区域集群的具体形态,是空间布局国家战略的承担者。

首先,在一国经济中,尤其在大国经济中,都市圈有着举足轻重的地位。在美国,24个都市圈创造了美国50%的GDP,共10.3万亿美元。美国最大的都市圈——纽约,2018年,GDP为1.77万亿美元,超过了加拿大整个国家的GDP1.71万亿美元。加拿大如果想达到纽约的水平,需要2040万劳动力,而纽约的劳动力规模约1000万。美国经济体量第二的都市圈——洛杉矶,2018年,洛杉矶GDP为1.05万亿美元,超过了全球第十六大经济体印度尼西亚的1.04万亿美元。印尼的劳动力人口约1.33亿,是洛杉矶680万劳动力人口的20倍。排名第三的是芝加哥都市圈,2018年,芝加哥GDP为6890亿美元,次于瑞士。可见,都市圈不仅是一国经济总量的主要贡献者,而且,自身都有着较大的经济规模和较强的经济实力。

有研究报告指出,当前,中国有上海、北京、广佛肇、杭州、深莞惠等10个2000万人口以上的大都市圈,有重庆、青岛、厦漳泉等14个1000万-2000万人口的大都市圈。这24个千万级人口的大都市圈以全国6.7%的土地集聚了约33%的常住人口,创造了约54%的GDP,多数都市圈人口处于持续流入态势。2019年,发展潜力百强城市中有54个位于这24个千万级人口的大都市圈。

《粤港澳大湾区发展规划纲要》指出,“发挥香港-深圳、广州-佛山、澳门-珠海强强联合的引领带动作用,深化港深、澳珠合作,加快广佛同城化建设,提升整体实力和全球影响力,引领粤港澳大湾区深度参与国际合作。”这里,提出了珠三角三个已经形成的都市圈,即港深、广佛和珠澳都市圈。珠三角其他五个城市,也都在不同程度上融入这三个都市圈,如东莞的南部与深圳紧密联系,北面则与广州密切对接;又如,即将建成的深(圳)中(山)大桥,将使中山的北面加速与深圳一体化,其南部历史上就与珠海、澳门联系紧密。珠三角的三个都市圈,代表着我国都市圈发展的最高水平,它们在全国的人口占比5%强,面积占比不到0.6%,GDP占比却达到12%。

《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》直接提出了加快都市圈一体化发展的安排。文件要求,推动上海与近沪区域及苏锡常都市圈联动发展,构建上海大都市圈。以基础设施一体化和公共服务一卡通为着力点,加快南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波都市圈建设,提升都市圈同城化水平。文件还对各都市圈之间分工协同提出了具体要求,如推动杭州都市圈与宁波都市圈的紧密对接和分工合作,实现杭绍甬一体化。长三角六个都市圈的规划与建设将进入快车道。目前,长三角城市群中的六个都市圈涵盖27个城市,在全国的人口占比15%左右,面积占比2.3%,GDP占比为1/5强。

其次,都市圈是科技创新和新兴行业的集聚地与策源地。当下,形成“高质量发展的区域集群”,或“高质量发展的区域经济布局”,正成为空间布局国家战略的重要目标。都市圈是区域集群的具体形态,创新集群则是其核心内容。创新集群的规模和质量决定着产业集群即新兴产业发展的水平,进而决定着区域集群,或者说都市圈的高质量发展。创新有着高度集群的特征,在美国是如此,如旧金山、波士顿;在中国亦是如此,如上海、深圳。从世界范围或一个大国来看,这就是创新区位的问题:是不是在各个地方都可以形成创新集群?答案是否定的。这是因为,创新需要若干必要条件和充分条件,如人才、资本、基础设施、创新生态,甚至气候,不是每个地方都具备这些条件的。由此衍生的问题是,创新和创新集群能不能培育?答案是肯定的。创新和创新集群是可以也必须培育的。创新集群有两个基本要素,人才和创新生态。人才,早年主要来自移民,现在主要来自大学培养的创业创新人才。所以,创新集群需要好大学和好生态,它们是可以培育的。

创新集群可以培育,但每个创新集群都有着别的地方不能模仿的一些创新要素,或者源于本地的力量。这种力量植根于本地资源中,这是创新地理学,或者新经济地理学的重要认知。不同的创新集群就是要使得这些要素能够在一定的空间生成、集聚,并催生出新技术、新模式、新产品和新服务,乃至新产业和新业态。不能模仿的创新要素,或者源于本地的力量,主要指什么?指创新文化。这也决定了创新具有集群的特征。创新集群和创新生态的检验,除了到底什么地方有创新、什么地方没有创新,进一步的问题是,什么地方有产业、什么地方没有产业,即产业集群。也就是说,创新集群必然带来产业集群。这里的产业主要指战略性新兴产业。战略学家迈克尔·波特在《国家竞争优势》中写道:“一个国家能够持续并且提高生产率的关键在于,它是否有资格成为一种先进产业或者重要产业环节的基地。”经济学则强调企业家精神。只要这个地方有企业家,只要这个地方有有利于创新的资源,那么这个地方就可以发展战略性新兴产业。创新集群中一定蕴藏着比其他地方更丰富的企业家精神。

都市圈能否形成创新集群,受制于多个因素。由以上分析可知,比较重要的是三个方面。其一,好的大学。都市圈内有没有能够培养创业创新人才的好大学,决定着创新集群的生成与发展。办好大学,当然要有投入,但体制机制也至关重要。大学有了充分的办学自主权,就能够根据社会需要作出选择,培养出更多更好的创业创新人才。其二,好的生态——创新生态和产业生态。都市圈具有形成良好创新生态和产业生态的要素与条件。生态中的主体是包含新创企业在内的各种公司、创投在内的各种金融机构,以及提供各种服务的主体,包括公共机构。一如自然生态,创新生态和产业生态的优化,核心是各种“链”的形成和完善,产业链、配套链(产品链)、服务链和社交链等。还有基础设施、营商环境、公共服务等,都是构成好生态的重要条件。其三,有利于创新的观念和精神。观念和精神属于文化的范畴。都市圈的亚文化对于创新集群的重要性是不言而喻的。文化与历史有关,不是每个地方都有源于本地历史的、有利于创新的文化。怎么办?经验表明,可以通过教育、宣传和改革,转变观念和价值观,进而影响和改变人的行为。虽然需要时间,但这是可以做到的。

再次,中国的城市化进入了培育发展现代化都市圈的新时代。在中国,大规模的城市化是近40年来的事情。在这个进程中,大城市,尤其是特大城市和超大城市做出了重要贡献。与此同时,到底是优先发展大城市,还是重点发展中小城市和小城镇的争论,一直伴随着城市化的过程。2017年,党的十九大报告的这段话,“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”,为这场争论画上一个句号。同年,李克强总理在政府工作报告中提出“研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划”。2016年,国务院批复国家发改委编制的《长江三角洲城市群发展规划》。城市群发展模式进入人们的视野,也成为城市(镇)化的主流形态。

一如《培育发展现代化都市圈的指导意见》所指出的,城市群是新型城镇化主体形态,都市圈则是城镇化空间形态,一个城市群内在多个都市圈。目前,在珠三角、长三角两大城市群,已形成近十个都市圈或都市圈的雏形。未来,中国将形成并发展二十至三十个都市圈,它们将创造全国70%左右的GDP,80%左右的就业;科技创新和新兴产业将是都市圈经济活动的主要内容;利用其区位条件、规模优势,那里的老百姓将享有便利的基础设施、丰富的文化生活和优越的自然环境,民生福祉得以大大提高。

笔者以为,培育发展现代化都市圈,首先,要按照1小时通勤为大致的空间范围,打破行政区的边界进行科学规划,并加快以轨道交通为主体的基础设施建设。从Metro Areas,或Metropolis这两个英文单词就不难发现,都市圈的1小时通勤,是以轨道交通即地铁的可达性来界定的。一方面,我国各都市圈的地铁建设都在加快推进,另一方面,地铁提速也正在实现,这就意味着基于轨道交通的1小时通勤圈正在形成并扩大。在这个范围内做好科学规划和基础设施建设先行,是培育发展现代化都市圈的首要任务。其次,充分利用都市圈的优越条件,以及特有的集聚效应、辐射效应和规模效应,加快创新集群、产业集群,以及与此相关的创业创新生态和产业生态建设,不断提高产业链水平,形成可持续发展的动力源,是培育发展现代化都市圈的关键环节。再次,科学规划、基础设施和产业发展等措施,其最终目的都是为了提高都市圈居民的生活质量。要将各种发展手段与这个最终目的相衔接,以人民群众的宜居性和获得感,作为考核培育发展现代化都市圈实际绩效的客观标准,使其与高质量发展的总基调保持一致。

栏目主编:王多
作者为上海交通大学安泰经济与管理学院教授
题图为穆益林帛画作品
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名家简介
1954年9月出生于上海。现为上海交通大学安泰经济与管理学院教授,经济学院执行院长。主要研究领域为服务经济与贸易、公共经济学。现正在主持教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目《中国现代服务经济理论与发展战略研究》。业余爱好是写经济评论和随笔。已出版《跷跷板上看天下》、《人本精神:经济学人的告白》、《走进公共社会》和《谁来关注利益失衡》四本集子。
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