上海的“一网通办”有多火？时隔近8个月，“一网通办”两度登上人民日报头版头条；就连市委书记李强也曾给“一网通办”的APP移动端“随申办市民云”打起广告......据统计，截至3月22日，“随申办市民云”用户已超过1000万。

近日，上海社会科学院发布的《上海蓝皮书——上海法治发展报告（2019）》（以下简称《上海法治蓝皮书》）也关注到了“一网通办”：打响“一网通办”政务服务品牌，不仅是上海优化营商环境和提升城市竞争力的重要举措，也是2018年上海法治政府建设的一大亮点。

法治建设对推进“一网通办”具有不可或缺的支撑作用

“一网通办”的一个主要目标，就是“找政府办事，像网购一样便利”。比如，不带身份证原件、营业执照，就可以到窗口申请企业名称变更等。《上海法治蓝皮书》认为，“一网通办”对推进业务流程再造，优化服务事项办理程序等“放管服”改革方面的意义显而易见，与此同时，法治建设对推进“一网通办”建设具有不可或缺的支撑作用。其中最典型的，就是2018年出台的《上海市公共数据和一网通办管理办法》以立法形式，保障“一网通办”的顺利运行，主要对数据采集、整合、共享、开放、应用、安全等作出全面规范。该《办法》是上海公共数据和“一网通办”运行相关法律法规的总纲，它一方面力图打破信息壁垒，最大限度实现数据的价值；另一方面让每一个管理环节都有法可依。

有专家曾表示，推进“一网通办”，“数据归集技术层面不难，难的是各部门能否把数据和信息拿出来共享”。

而在《上海法治蓝皮书》编委、上海社科院学者彭辉看来，真正难的可能还不是各部门能否把数据和信息拿出来共享，而是更深层面的数据使用管理等方面的法律制度的建设健全。

正如《上海法治蓝皮书》中所提到的，比如，公共数据的权属问题还有待进一步厘清。我国《政务信息资源共享管理暂行办法》提出，“以共享为原则，不共享为例外。各政务部门形成的政务信息资源原则上应予共享”。但在立法层面，对数据权属和如何依法保护，目前没有十分明确的界定和依据。尤其是对于数据流通层面的权利建构，无论从理论上还是实务方面都存在研究不足的“短板”，这严重制约着数据产业健康发展和数据资源优化配置，也是影响“一网通办”的重要因素。

《上海法治蓝皮书》还提到，电子材料的合法性及电子证照、电子公文、电子印章等法律效力待定的问题。在课题组调研中，不少行政管理部门反映，无论在行政管理领域，还是在司法领域，网上办理中提交的电子证照、电子公文、电子签章等多数情况下，均处于效力待定状态，还不具备与纸质的或实物材料完全同等的法律效力。目前《电子签名法》虽然解决了电子商务领域中的身份确认问题，但是，这种确认并不能当然地适用于电子政务管理活动中。

《上海法治蓝皮书》还指出，面对跨部门、跨区域的数据资源系统，有数据资源共享主体也存在不敢或不愿共享的心理。究其背后的原因，有的数据资源拥有主体担心数据共享后，在数据传播或使用中出现问题追溯责任至本部门而不敢共享，有的则因担心出现数据资源产权纠纷而不敢共享。一些涉及“一网通办”的相关政府部门，对“一网通办”中的数据安全问题，也表现出不放心。这与政府职能部门之间法律责任边界不清及权利救济方式和途径不明确等有关。除了部门之间固有的利益藩篱，法律层面的原因主要在于，现行法律规定对“网上办理”中所涉及的主体职责边界和法律责任没有做出明确的规定。

如何从法治建设视角进一步完善“一网通办”

对此，《上海法治蓝皮书》从法治建设视角对进一步完善“一网通办”提出建议：

第一，建议抓紧制定有关推动本市“一网通办”建设智慧政府的地方性法规。该法规应重点解决几方面的问题：明确本市推进“一网通办”建设智慧政府的法律定位和适用范围，对“一网通办”工作予以宏观上的引领、支持、推动和保障；从总体上明确本市在推动“一网通办”建设智慧政府中应当坚持的基本原则和要求；构建推动“一网通办”建设智慧政府的工作体系，明确职责权限与协同机制，创设若干行之有效的工作制度等。

第二，建议完善地方政府规章及相关配套性文件。“一网通办”作为一项基于电子政务拓展的综合性改革举措，其主要工作职责需要由各级政府及其组成部门承担、推进并落实。为保障“一网通办”顺利进行，建议市政府建立起“1+X”的“一网通办”制度群，从而形成本市全方位、全覆盖的法治保障体系。此外，建议制定若干个配套规范性文件，以有效解决“一网通办”中遇到的程序性和操作层面问题。比如，关于电子证照、电子印章、电子公文、电子档案在政务活动及“一网通办”中的应用规范，建立健全相关制度规范，明确其法律效力等。

第三，建议梳理并形成数据共享清单。在全市范围内开展与“一网通办”相关的法规、规章及规范性文件的动态清理，梳理形成“一网通办”数据共享的三个清单：一是所在部门能够提供共享的数据清单；二是需要其他部门提供给本部门共享的数据清单；三是本部门不宜提供共享的数据清单，即负面清单。

《上海法治蓝皮书》认为，“一网通办”是上海政府现代化建设的重要举措，加快完善法律法规，是进一步推动“一网通办”建设和运行纳入法治轨道的基础性工作，这也将提高行政管理效能和公共服务水平。

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