基础不牢，地动山摇。

改革开放以来，上海经济发展取得诸多成就，得益于安定和谐的基层基础。而自觉探索这条符合超大城市特点和规律的社会治理新路，始于上世纪90年代中期的“两级政府三级管理”。

【亲历者说】

管理重心向社区下移

上世纪80年代，随着改革开放和经济建设发展，社会积聚了巨大的转型压力。

“‘单位人’变成了‘社会人’，松散的社会组织越来越多，城市管理对象越来越复杂多变，同时人们的需求变得多元多样、民主意识更强，造成了管理体制的不适应。”杨建荣说。

1994年，杨建荣来到原卢湾区的五里桥街道，先后担任街道办事处主任、街道党工委书记。据他回忆，当时街道作为区一级政府派出机构，主抓三件事：区里交办的事，接待群众来信来访和指导居委会搞好卫生和治安。“街道职能不多，处于被动应付状态，但一有事情老百姓往往就怪在街道身上。”

对于这一问题，上海市委、市政府已有察觉。1995年下半年到1996年2月，一场大规模的社区调查在上海展开。市委、市政府领导分成五路，深入14个区20多个街道和居委会了解情况，时任市委书记黄菊亲自主持召开了十余次座谈会。杨建荣回忆，那时市领导经常深入社区了解情况，五里桥街道刚创立融社区设施和社区服务于一体的市民会馆不久，黄菊就来到市民会馆调研，听到老人们正在唱歌，他一展歌喉，与大家合唱了一首《小草》。这个场景，许多人记忆犹新。

在这场调研前，一些街道被授权进行“两级政府三级管理”体制改革试点。五里桥街道即是其中之一。

“‘上海原来实行的是市区两级政府两级管理，当时探索街道‘三级管理’，后来又增加了居委会‘四级网络’，就是在不改变街道派出机构性质的前提下，城区管理重心向社区下移。”杨建荣说，五里桥街道当时改革的主要思路是：探索党组织如何在社区中发挥作用、以服务社区群众需求为突破口建设公共服务平台、发挥社区自治功能协商解决公共事务。

1995年，五里桥街道对孤老开展迎新年送温暖活动。时任办事处主任杨建荣带领机关干部来到83岁的孤老陈金兰家中，帮老人做家务。金定根 摄

街道开始探索建设以党工委为核心、社区内各级党组织为支持、居民区党组织为支撑的社区党建体系。自此，街道党工委一改“只对内”的职能，正式成为社区的“主心骨”。同时，街道采取措施将居委会与“三产”脱钩，集中精力抓社区管理和服务。

街道建立起城区管理委员会，由街道办事处、派出所、房管所、环卫所、工商所、工务所、煤气办等部门组成，“条块结合、以块为主”。对于“七所八所”，原卢湾区委、区政府赋予街道相应的人事任免、调动、考核、奖惩等权力。城管会组建后，执法各方联合行动，短短几个月拆除违建1000多平方米，沿街叫卖的2000多个无证摊贩也得到有效整治。

1995年，五里桥街道瞿溪路交易所年内投资20多万元搭建摊棚140余个，吸引各方商贩、菜农纷纷前来安营扎寨。 金定根摄

街道试点大半年后，全市层面有了大举动。

1996年3月，上海召开了有史以来第一次城区工作会议，时任市委书记黄菊在会上正式提出“两级政府、三级管理”的体制构想。同月，市委市政府关于加强街道、居委会建设和社区管理的政策意见出台，给街道居委会界定新功能，形成社区管理建设新体制。五里桥和其他试点街道的不少经验都写进了文件。

探索仍在继续。1997年3月，五里桥街道挂出全市首个“社区行政事务受理中心”的牌子，小小的“中心”设置了医疗卫生、市容卫生、司法、工商、税务、民政事务等30多个行政事务办事项目，实现“一门式”受理。“这还不是最早的。”杨建荣回忆起一个细节，“最开始，社区事务受理中心开在瞿溪路一处地下室，主要有就业等六七个项目。当时大家热情高涨，面对居民就业申请，喊出了‘不挑不拣，三天解决’的口号。后来项目越来越多，短期内又换了两处场地。”

那时，被称为“黄菊干部”的大批纺织系统下岗和转岗的中层干部进入社区。借助“小巷总理”的力量，五里桥街道持续探索居民自治，协商解决了马路菜场问题等许多社区公共事务。

马路变洁净了，违建拆除了，办事越来越方便。杨建荣说，一系列改革让五里桥这样一个相对落后区域变得宜居又有吸引力，“很多人愿意把房子换到这里，就是明证”。

1996年，五里桥街道房管所同志，雨中登高筑漏。金定根 摄

【改革进行时】

“万变不离其宗”

探索社会管理新路，五里桥街道并没有止步。

党的建设始终处于核心地位。1998年，五里桥街道作为上海市居民区组织改制工作试点，积极探索居委会新的工作机制和运作方式，首创“三会制度”，即决策听证会、矛盾协调会和政务评议会，完善基层民主制度。世博期间，五里桥在“1+3”区域性大党建格局总体框架下，依托“两个报到”推进党建联建。2011年，五里桥街道开展组团式联系服务群众试点，形成“全覆盖、人对人、面对面、心连心”群众工作新格局。此后，在多年实践基础上形成了“组团式服务、民主化管理、区域化支撑、群众性评议”和“工作保障机制”的社区(街道)党组织“4+1”工作法。

放眼全市，“两级政府三级管理”的推进，让新世纪的上海社区发生巨变。各街道积极理顺条块管理体制，建立综合执法队伍，调整人员编制。社区事务受理服务中心遍地开花，到2006年实现全市街镇全覆盖，上海初步形成分布合理的社区政务服务网络。还是从五里桥街道开始，社区事务受理中心探索“一门式”服务到“一口式”受理，让市民办事更加方便。此后，随着全市信息化建设的推进，街道社区事务受理中心实现“全市通办”，老百姓要跑的路越来越少，这是后话。

“现在回过头来看，上海的社会管理体制改革，关键是要做好三点：强化党建引领，夯实党的执政基础；以需求为导向，整合行政资源提升政府办事服务能力；凝聚居民、两新组织开展自治，激发社区活力。”杨建荣认为，理清党、政府和民间力量在社区中的功能和作用，是五里桥对城市管理体制的贡献，也是此后城市管理体制改革中“万变不离其宗”的内涵。

从管理到治理

正式启动“两级政府三级管理”体制改革18年后，历史的指针指向了2014年。

这一年，上海市委启动“创新社会治理、加强基层建设”一号课题调研，时任市委书记韩正担任课题组组长。调研历时近一年，全市抽调41人，组成4个调研组，围绕基层体制机制、基层队伍、基层综合治理、基层服务保障等方面展开。

仿佛一个轮回，基层社区遇到的问题相似，却又更加错综复杂。十几年间，上海城市化进程进一步加速，人口规模激增，社会结构演变，阶层多元、主体多元、诉求多元。社区也出现了以前意料不到的问题： 老小区被物业“抛盘”怎么办？街面乱设摊顽症能根除吗？大型居住区服务管理谁来解？

更高层面看，执政者对“社会”的认识不断深化，“社会治理”替代了“社会管理”被提到了前所未有的高度。这一年，习近平总书记在全国“两会”上参加上海代表团审议时明确指出：社会治理“核心是人、重心在城乡社区、关键在体制机制创新”。

“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”上海久事公司党委书记龚德庆在接受采访时说，一直以来，我们习惯靠人来管事，用行政手段来管事。政府力量有限，资源有限，如果大包大揽，所有的矛盾都聚焦到政府，所有的事务都汇集于政府，效果并不好，老百姓也不会满意。而发动社会力量来共同治理，会收获更好的效果。

经过一年的集思广益，2014年底，上海出台“创新社会治理，加强基层建设”“1+6”文件，明确基层治理“重心下移”、“权力下沉”、“权责一致”、“赋权到位”。这次改革，上海确立了以街道党工委为领导的一整套区域化党建体制；街道取消招商引资，回归公共服务、公共管理、公共安全的主责主业；理顺条块，明确上下级责权关系；建设以“六中心”为代表的服务平台窗口；加强社区队伍建设，让基层更加有职有权有物有人。

2014年12月，解放日报刊登一号课题成果“1+6”文件发布。

连续5年，上海市委每年召开“创新社会治理，加强基层建设”推进会：抓党建引领，抓智能化建设，增强基层队伍本领，打通服务群众的“最后一公里”……

上海的社区，愈发生机勃勃，日益成为居民的“温馨家园”。

【记者手记】

眼睛向下

历史总是惊人的相似。听着亲历者的讲述，记者发现两次基层社会体制改革，不仅遇到的问题相似，解决问题的思路和途径也有相似之处：在正式出台文件前，市委领导进行了长周期、大规模的调查研究。也正是有着“眼睛向下”的决心，熟练运用“群众路线”的方式方法，才有了纲举目张的“改革图谱”，逐步形成了颇具特色和影响的超大城市社会治理格局。

资料显示，1995年“加强社区管理和基层政权建设”调研，市委领导共召开各种类型的座谈会40多个，并采用了召开座谈会与实地考察结合，集中调查与分散调查结合，点线面调查结合，定性与定量分析结合等方法剖析问题。2014年“创新社会治理加强基层建设”市委一号课题调研，耗时一年，四个调研组深入全市区县和街镇、居村调研，共调研走访152个街道乡镇、228个居村，座谈访谈4745人。

社区的问题，社区干部和老百姓感受最深。惟有“眼睛向下”，才能体会百姓的苦乐和期盼，感受基层的智慧和活力。正如时任市委副秘书长刘国胜回忆，1995年市领导提及调研动机时说：“我们不能让人民群众对漂亮的南京路、淮海路有疏远感，认为这不是我的；这就要加强社区管理，使人民群众在自己居住的社区有舒适感。”

有了改革框架，在实践操作中仍须“眼睛向下”。3年前街道“翻牌”，如何理顺与区级政府的关系，以及进一步理顺条块关系，是许多基层干部关心的问题。按照市领导的讲法，“各级都要多为下级着想，对于下级反映强烈的突出问题、久拖未决的复杂问题、面上存在的共性问题，要主动跨前、及时答复、推动解决”，要真正“对群众负责”、“对基层负责”。

上海是全国最早自觉探索改革社会治理体制的地区之一，但时移世易，社会治理体制仍在不断完善中。学者卢汉龙直言不讳：能否在优化“二级政府、三级管理”的同时，做活“四级网络”，应该是上海逐步打破长期以来党政部门为主导力量、以行政化为基本特征的纵向型社会治理体制，形成纵向秩序整合机制与横向秩序协商机制之间的良性互动与衔接的关键“第一步”。惟有“眼睛更加向下”，进一步深入到城市的神经末梢，上海这座特大型城市的社会治理才会更具活力，才能经受住历史的考验。