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步入“环境宪法”时代,环境立法超全国总量1/10,大数据让环境治理变“智理”
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来源:上观新闻 作者:徐瑞哲 2018-11-15 16:17
摘要:中国环境立法数量多、修法频率高、社会影响大,成为这一新兴部门法的最主要特质。

自意大利1947年在《宪法》中规定自然保护后,人类逐渐迈入“环境宪法时代”——用宪法解决环境恶化的全球性问题。迄今为止,世界上有148个国家的宪法涉及环境保护条款,其中包括中国。

 

自1978年我国《宪法》首次将环境保护纳入国家的根本大法,之后1982年和2018年修改的《宪法》都相继关注环境保护议题,特别是今年生态文明等环保议题入宪,表明我国正式进入“环境宪法”时代。

 

来自北京大学、中国政法大学、中国社科院等以及沪上各大院校的法学家们,15日集聚华东政法大学,在上海市社会科学界第16届学术年会分论坛“改革开放四十年与中国法治发展”上盘点40年来中国法史。从刑法到民法,从经济法到知识产权法等,专家认为,1978年十一届三中全会召开以来,中国环境立法数量多、修法频率高和社会影响大,成为这一新兴部门法的最主要特质。

 

 

 

环保行政法规已超130部

 

 

过去,国家主要依靠行政命令、通知、纪要和批文,解决环境问题。而40年前,随着宪法明文将保护环境作为国家的一项基本职责,中国环境法治开始新的历史起点。次年,也就是1979年,第五届全国人大第十一次会议就通过了《环境保护法(试行)》,标志着中国环境法制化建设启动。

 

据统计,除宪法外,从法律层面来看,国家先后制定了《环境保护法》《大气污染防治法》《环境影响评价法》、《循环经济促进法》等相关法律30多部,总量已超过全国人大及其常委会立法总量的1/10。从环境法规层面来看,国务院环境行政主管机构先后制定了《自然保护区条例》《野生动物保护条例》等环境保护行政法规130余部,并制定了国家环境标准近2000项。此外,地方环境保护立法数量惊人,主要是落实中央环境立法设定任务。可喜的是,一些地方政府的环保立法表现出一定超前性。譬如,在缺乏中央气候变化立法的背景下,一些省份制定自己的气候变化地方性法规。

 

上海财经大学法学院郑少华与上海海事大学法学院王慧等研究认为,改革开放以来,中国环境立法从少到多、环境执法从弱到强、环境司法从消极到积极、环境守法从被动到主动。郑少华教授表示,“中国环境法治大发展的四十年是各种因素共同作用的结果,既有国际社会的外在影响又有政府的主动回应,既有政府自上而下的推动又有民众自下而上的努力。”

 

 

 

按日计罚严处案件不足3%

 

 

之前就有学者指出,“法律的实施比法律的制定要困难很多,而由于环境法本身的特点和我国的实际情况,环境法律的实施比其他法律的实施更为复杂和艰巨。”比如,被视为“史上最严厉环保法”的新修订《环境保护法》,规定了按日计罚制度,实际执行效果还有限。在去年上半年,全国按日计罚案件占全部4类环境案件总数的比例不足3%,平均每个省份仅有16件照此执法。

 

从“大气十条”、“水十条”到“土十条”,我国先后实施《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》等国家行动。作为全国政法大学“立格联盟”专家之一,中国政法大学法治政府研究院院长王敬波,此前梳理2017年数据显示,全国环保系统共下达环境行政处罚决定书23.3万份,同比上升86.5%;罚没款数额总计115.6亿元,同比上升74.2%。这些案件,包括按日连续处罚案件,适用查封、扣押案件,适用限产、停产案件,移送行政拘留案件,移送涉嫌环境污染犯罪案件等4类。同比增长率最高的是移送行政拘留类的案件,同比增幅达112.9%。

 

然而,因为监管、取证、执法等难题,基层环保执法还有偏软现象。若考量平均值,全国共有2850多个县级行政区,包括960多个市辖区,平均下来2017年每一县级行政区共有81.72个行政处罚决定。但第一类按日连续处罚案件平均只有0.41件,移送犯罪的也仅0.96件。王敬波教授认为,环保法应当“长出牙齿”,执法之手不能软。

 

 

千量级环保法庭可“对簿公堂”

 

 

从立法、执法到司法,特别是近年来,法院在中国环境司法推进中扮演积极角色,“司法能动”被视为环境保护的重要资源。

 

以往实践中的环境污染损害虽然较多,但真正诉诸法院“对簿公堂”的数量较少,更多倾向于投诉政府及其主管部门。我国法院组织结构的变化常常反映着法院对某一领域的重视程度,近年环保法庭纷纷设立正反映了法院对环境保护的高度重视。我国早在1989年便曾设立环保法庭——武汉硚口区人民法院环保法庭,不过随后被撤销。真正意义上的环保法庭,当属2007年11月贵阳市清镇人民法院环保法庭。十年之后,截至2017年春,全国法院共设立环境资源审判庭、合议庭和巡回法庭近1000个。

 

有意思的是,在法律之外,大数据也越来越成为环境法治的依据之一,甚至是当庭物证。郑少华表示,当前环境法同样进入大数据时代。譬如,2015年,美国环保署就聘用第一个首席数据科学家(Chief Data Scientist),开始创设环境大数据平台。他认为,大数据技术使得基于个人的环境暴露评估逐渐成为可能,也使得环境损害的不确定性降低,同时让数据专家逐渐替代传统意义上的专家。

 

事实上,从国务院办公厅印发《生态环境监测网络建设方案》,到环境保护部门印发《生态环境大数据建设总体方案》,这都表明我国以信息治理为先行突破的环境治理变革正不断深化和突破。有理由相信,环境治理从此将进入环境“智理”时代,使环境规制更为科学合理。

题图来源:视觉中国 图片编辑:笪曦
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