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脱贫攻坚已到决战决胜阶段,这项独具中国特色的政策设计理应成为“利器”
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来源:上观新闻 作者:曹东勃 2018-08-15 06:41
摘要:通过对口支援和区域协作、携手奔小康,是社会主义大家庭各民族、各地区之间团结互助、实现社会主义现代化的独特优势。

改革开放40年来的伟大历史进程及其巨大变革力量,不仅极大改变了中国大地的物质形态和中国人民的生活面貌,也极大增强了区域协调发展的内生动力和中华民族共同体意识的内在支撑。在这方面,以东西部扶贫协作为代表的对口支援政策体系功不可没。近日召开的云南省东西部扶贫协作推进会上,对具有示范意义的沪滇扶贫协作关系提出了转型升级、提质增效的新目标,这也正是这一中国特色反贫困政策的一个缩影。

 

实现区域协调发展的大国之路

 

习近平总书记在十九大后会见记者时谈到:“中国共产党是世界上最大的政党。大就要有大的样子。”毛泽东同志曾指出,处理好中央与地方的关系、地方与地方的关系“对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题”。幅员辽阔、战略纵深巨大,既使得我们这样一个大国在面对危机时可以有充分的缓冲空间以及产业分工与布局的梯度和秩序,也为我们设定了通过不断发展逐步夷平地区差距、最终实现全体人民共同富裕的责任和使命。而对口支援则是体现这一中国特色的政策设计。

 

首先,对口支援政策体系汲取了中国古代国家治理的经验教训。从中国的历史经验看,区域之间的发展失衡问题,非但关涉民生,更直接影响国家的政治稳定。然而,古代王朝多以移民、屯田、建制为主要手段开发边疆。清朝中期以降,江南一带已开始出现大量的农业兼业化甚至非农化趋势,中央政府在鼓励当地纺织业发展的同时,也有意识地安排具有经济作物、农特产品种植和经营经验的地方官员交流到边疆地区异地任职,在更大范围推广经验和技术,以期改善当地经济状况。这些举措固然在一定程度上促进了人员、物资、信息和资金的区域流动,也为西部开发和东西部之间的交流协作做出了一定贡献,但其发生多为偶然,手段也比较单一,并没有形成稳定的制度安排。

 

其次,对口支援政策体系发挥了社会主义制度下内生发展的优势。新中国成立后,在中华民族多元一体、民族团结共同繁荣进步的共同体意识和社会主义集中力量办大事的制度优势影响下,党领导人民探索出一条符合中国国情的区域协调发展、协同发展、共同发展的道路,构建了一套卓有成效的对口支援政策体系。毛泽东同志在《论十大关系》一文中专门谈到“地方与地方之间的关系”,特别提出“省市和省市之间的关系,也是一种地方和地方的关系”,而处理这一关系的基本原则就是“顾全大局,互助互让”。在经济社会发展较为困难的上世纪六十年代,以“三线”建设为标志的一系列政策推动下,沿海与内陆、东部与西部、发达地区与欠发达地区,纵使相隔千山万水,依旧建立起密切的合作关系。上海的一批重纺、机械工业企业相继迁到云南,数万上海知青奔赴云南,为边疆民族地区经济社会发展作出了贡献。

 

第三,对口支援政策体系促进了市场经济条件下国内统一市场的生成。改革开放吹响了“以经济建设为中心”的号角。“为增长而竞争”的地方经济繁荣的背后,也潜藏着地方保护主义的隐忧。打破地区壁垒、建立全国统一市场的呼声不断增强,这也为进一步提升对口支援能级、深化区域合作内涵创造了契机。1979年,中央就专门召开会议,明确了内地发达省市对口支援边疆少数民族地区的具体方案,对口省份在工业、农业、科技、能源开发等领域的物资、资金、技术、人员的协作日渐加深。1996年中央扶贫开发工作会议明确要求北京、上海、广东等9个东部沿海省市对口帮扶内蒙古、云南、广西等10个贫困省区,由此开始了有组织、有计划、大规模的对口支援和东西部扶贫协作。其重要意义和丰硕成果,正如习近平总书记所评价的那样,“是加强区域合作、优化产业布局、拓展对内对外开放新空间的大布局,是实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的大举措”。

 

推动治理体系现代化的有益探索

 

完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,是全面深化改革的总目标。就国家治理体系而言,制度建设是其中轴结构。对口支援政策体系的实质,正是在中国特色社会主义制度下,通过制度化的方式建立一种常规、稳定和可持续的地方政府间关系。

 

对口支援政策体系的建立彰显中央权威。对口支援关系的共同特点在于,对口省份大多数并非地理空间上毗邻,这与区域经济一体化政策有着明显差异。那么,推动这些地方政府建立超越空间地理约束的“对口”固定关系的深层决定力量和初始推动力量,必然是强大的中央权威及其坚定政治意志与深刻历史自觉。在没有这种机制的情况下,传统的地方政府交往方式大多带有浓厚的个人色彩,随个人的流转而自然延伸。比如一地领导人异地任职于另一地后,两地政府之间的交往交流与合作也会频繁起来。这带有相当程度的偶然性。对口支援政策体系下的“结对子”并非简单的“拉郎配”,而是在充分尊重和照顾地方之间的历史渊源与互补性基础上的一种制度安排。由此建立的地方政府之间在人、财、物等方面的流动,在商业、科技、教育等方面的项目安排,乃至于在财政资金上的直接转移支付,实质是以地方政府之间的“互助合作”,实现发展的空间公平和区域资源要素的均等化。

 

对口支援政策体系的维系需要优势互补。跨地域的经济合作具有“飞地经济”的性质。2017年,国家发改委等部门颁布的《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》就明确提出,“支持在各类对口支援、帮扶、协作中开展‘飞地经济’合作”。所谓“飞地经济”,是指两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制,通过跨空间的行政管理和经济开发,实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。对口支援政策体系中两个地理空间上并不相邻的区域地方政府之间的合作,除了中央权威的驱动之外,必然要基于一定的优势互补性,使得资本、技术撬动资源、劳动,资源、劳动吸附资本、技术,双方互利共赢、相得益彰。作为支援方的发达地区实现产业的转移、转型与升级,作为受援方的欠发达地区实现就业增长、收入增加和资本积累,逐步实现“输血”向“造血”、“对口援助”到“对口合作”的自然演进。

 

打赢新时代脱贫攻坚战的必然要求

 

党的十九大报告指出,中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这种不平衡,首要地表现为区域发展水平的不平衡。当前,脱贫攻坚已经到了决战决胜阶段。“全面建成小康社会,一个不能少;共同富裕路上,一个不能掉队”,体现了中国共产党打赢脱贫攻坚战的坚定决心和责任担当。

 

很多贫困地区同时也是边疆地区、少数民族地区,多重维度相交织决定了脱贫攻坚的艰巨性和复杂性。民族学有一个专门的说法叫做“直过民族”,指的是新中国成立后直接从原始部落的前现代社会过渡到社会主义社会的民族。“直过民族”所在地区也是当前脱贫攻坚的重点难点地带。一是基础设施薄弱。受地理、气候等因素限制,“直过民族”聚居区交通、水利、通信等设施应对灾害能力弱,养护难度较大。二是产业发展滞后。受地理环境制约,群众依然延续传统种养方式,产业规模小,农产品竞争力差,加之交通不便,外部企业进驻和开发的意愿较低,带动效应难以实现。三是文化素质和教育程度低。思想观念落后,劳动素质低,科技知识缺乏,在科学技术推广应用上长期处于被动局面。

 

以“直过民族”聚居区为代表的一些极端贫困山区的民众热忱纯朴,没有货币观念、市场观念,甚至部分人至今还习惯于简单的物物交换状态,以至于地方志上所谓“重农怀土,贸易不出其境,不与富商巨贾开智争,遂虽有铜锡之厂,开采者多他省人,邑人在厂地者鲜”的描述,今天仍然适用。而我们当下所讲的脱贫还只是一道最低门槛,从摆脱贫困到实现富裕还要经历一个过程。在这个市场化、货币化的现代世界中,如何改变那种在隔绝于外部世界、自成一体的深山里,在一种熟人社会结构中封闭运转了千百年的思维观念和生活方式?改变那种“贸易不出其境”和“邑人在厂地者鲜”的状态,真正激活当地人民脱贫致富的内生动力?这是摆在我们面前的一道难题。

 

破解这道难题,发达地区责无旁贷。仍以上海—云南协作关系为例。自1996年沪滇两地东西部扶贫协作和对口支援关系确立以来,通过项目投资、无偿捐赠、干部交流、人才培训、劳务输出和技术咨询服务等方式,累计实施7000余项帮扶项目、投入各类帮扶资金近40亿元、解决了60余万贫困人口的基本温饱问题、受益群众达150余万人,深刻改变了当地人民的生活面貌,让相距两千多公里的两地人民形成了紧密相连的命运共同体。上海是全国的上海,上海的发展离不开全国的支持,上海也只有在全国的共同繁荣中才能实现自身的更大发展。上海有着独特的大市场、大流通优势,业已实施的“云品入沪”工程,不仅让云南当地贫困群众鼓起“钱袋子”,向摆脱贫困的目标更近一步,也丰富了上海市民的“菜篮子”,满足了新时代人民日益增长的美好生活需要。

 

帮助群众摆脱贫困、实现共同富裕,是总书记从知青岁月贯穿至今念兹在兹的奋斗目标。通过对口支援和区域协作、携手奔小康,是社会主义大家庭各民族、各地区之间团结互助、实现社会主义现代化的独特优势。我们有理由相信,这一制度优势及其蕴含的深刻价值内涵,将在实现“两个一百年”奋斗目标、建设社会主义现代化强国的征程上得到更充分的展示,结出更为丰硕的成果。

 

作者为上海财经大学副教授,现挂任云南省红河州元阳县人民政府副县长


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(本文仅代表作者个人观点。栏目邮箱:shhgcsxh@163.com

栏目主编:王珍 文字编辑:王珍 题图来源:视觉中国 图片编辑:笪曦
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