日前，十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定。此次机构改革的力度之大、内涵之深，势必对新时代的政府治理带来巨大且深远的影响。其中，整合相关部门职责，组建应急管理部，引发社会高度关注。总体来讲，应急管理部的成立是我国应急管理工作顺应时代要求，解决应急管理领域发展不平衡不充分矛盾，走向现代化、科学化和精细化的重要里程碑，也是应急管理工作的一次重要体制创新和机制创新。

传统应急体系存在哪些不足

一直以来，我国实行的是“单灾种”型的应急管理体系，即不同的专业部门管理不同类型的灾害与突发事件，如民政部门负责自然灾害救灾，消防部门负责火灾事故救援，安监部门负责工矿企业的事故灾难救援，卫生部门负责公共卫生事件处置等。这种“分类管理”模式的优点是专业化和垂直性，适应了现代社会管理的专业分工要求。但同时也造成条线过多、划分过细的格局，部门之间缺乏有效的联动与协调，应急能力建设很不平衡，资源分散、条块分割、各自为政、参差不齐等问题突出，制约了政府应急反应的整体能力与综合效果。

经济社会的快速发展，特别是城市化的深入推进，大城市的迅速崛起，使得大量灾害事件往往具有连锁性、衍生性和综合性等特征，横向上涉及多个部门，纵向上涉及多个层级，靠某个部门单打独斗不行，靠一个部门临时牵头也不行，因此，统一指挥、综合协调就显得特别重要。2003年“非典”暴露了我国传统应急体系分散化、被动化的短板和不足。自那时起，从国务院到地方各级政府建立了应急办，开始强化对专业条线的统筹协调，特别是灾害信息的汇总与报送，取得了明显效果，是对我国传统应急管理模式的一次升级和转型。但由于“应急办”往往设在政府办公厅或办公室，且一般由原来的“值班室”翻牌而成，有的甚至没有固定编制，人员从其他部门抽调，缺乏稳定性和专业性，因此其专司协调统筹的功能也未得到最大发挥。针对人民群众对美好、有序、安全生活的需要，应急管理体制亟需进一步变革和创新。

考虑的不仅仅是“救”，还包括“防”

从目前的改革方案来看，组建应急管理部能够进一步整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制，提高防灾减灾救灾能力。该部将国家安全生产监督管理总局的职责、国务院办公厅的应急管理职责、公安部的消防管理职责、民政部的救灾职责、国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火等相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合，成为名副其实的“大部制”，有效贯通安全生产、消防救援、民政救灾、地质灾害、抗震救灾、防汛抗旱等领域的应急管理工作，克服原有的各自为政甚至以邻为壑的管理弊端，加强对应急管理的整体谋划、综合统筹和标准统一，构建一支反应迅速、动作标准、能力全面的应急队伍，解决应急能力发展不平衡不充分的难题。

组建应急管理部能够将全流程、标准化、科学化的应急管理模式和工作机制推广到各个专业领域之中，提高国家整体应急能力。现有整合部门中既有防灾功能，也有救灾功能，既有前端操作，也有后方指挥，加以系统整合后，就能够从纵向上打通预防、准备、处置、评估、改进和缓解等各个阶段，在工作上形成首尾相连、循环往复、持续改进的管理闭环，提升应急管理的前瞻性和主动性。也就是说，应急管理部考虑的不再仅仅是“救”的问题，还包括“防”的问题，通过关口前移、预防为主、风险防控，防止各类型突发事件的发生，切实提高人民群众的获得感和安全感。可以说，前期防控、防患未然将成为国家应急能力建设的重中之重，被置于核心位置。

抓紧构建国家应急反应框架

当然，机构的撤并调整只是改革的第一步，如何真正转变职能、磨合队伍、提升效能，还有较长的一段路要走，需要研究和思考的问题还有很多，这里既要遵循现代应急管理规律，也要结合具体国情，注重发挥制度优势，最终体现中国特色。

第一，科学构建国家应急反应框架。应急管理部的组建并非简单的机构归类与合并，而应注重国家应急管理体系的系统再造和能力的整体提升，这就包括主导国家应急反应框架的建构。该框架以“安全”和“可恢复”两大理念为核心，以“阻止、保护、减缓、反应、恢复”五大环节为主线，涵盖与公共安全和应急管理相关的所有部门和队伍，通过“识别风险”、“评估能力”、“构建能力”、“整合能力”、“确认能力”和“提升能力”六项战略规划，提升相关部门的标准化工作水平和协同化沟通能力，最终形成高标准、零缝隙，统分结合、专通结合、平战结合的应急反应队伍，以应对各类复杂性、综合性安全风险和安全事件，提高国家整体安全水平。

第二，系统强化应急部门协调联动。目前，应急管理部主要整合了自然灾害和事故灾难两类突发事件的管理职能，而公共卫生和社会安全事件由于专业性和涉及面广等原因仍然保持原有体制。当然，将负有应急管理职能的所有部门都整合进一个部门也是不可能的。因此，应急管理部在实践中必须强化同卫生、公安、政法、网信等部门的协作沟通。包括在国家应急反应框架下建立标准化、制度化、常态化的沟通机制，经常开展共同学习、交流、对话、培训、演练等形式的活动。同时，强化应急管理部在处置突发事件中的牵头负责、协调指挥职能和权威，理顺应急处置时相关部门之间的指挥关系，促进应急管理工作的协调和有序。

第三，推进机构调整和队伍融合。为防止“表面合一，内部分散”问题的发生，就需要进一步打破原有的以对象划分工作职能和范围的思维定势，改变管林的只管林、管草的只管草、管水的只管水这样的工作局面，将土地、草原、森林、水域、山川等资源和空间统筹考虑，一体谋划，在专业基础上形成综合管理，提高规模效应。在救援队伍上，现有消防救援、地震救援、矿难救援、森林救援等多支队伍如何深度融合整合，需要认真研究和顶层设计。在城市中，消防救援实际上已经开始向综合救援发展，如何进一步整合相关队伍，提升消防救援的综合实力和反应能力，需要在应急管理部门的统领下整体谋划。同时加强人员的统一教育和培训，提高思想方法、工作方式、沟通协作的标准化和统一化，培养“大应急”的组织认同。

第四，着力加强科技手段运用支撑。综合应急管理部门的组建，意味着管理对象和事务增多、管理幅度和难度加大，管理的复杂性、综合性会成几何级数上升。因此，必须善于运用“互联网+”、人工智能和大数据等信息化技术和手段，提高风险感知的灵敏度、风险研判的准确度以及应急反应的及时度。例如，通过大数据的整合与挖掘，就有可能实现对城市火灾事故风险区域的精准评估，并进而加强风险防范和控制，最终达到以有限的资源产生高效结果的目的。

（作者为上海师范大学教授）

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