上海乡村旅游发展现状及存在的问题

世界经济合作与发展组织将乡村旅游定义为发生在乡村的旅游活动。因此，乡村旅游通常是指人们利用自己闲暇时间和一定交通条件，离开其工作和居住的地方，短暂地前往乡村一个目的地从事的一些旅游活动。基于乡村旅游的概念和发生在乡村地区的旅游样式，乡村旅游应该包括农业旅游（也叫休闲农业、观光农业、旅游农业）、农家乐旅游、乡村文化旅游、乡村生态旅游、乡村度假旅游等五大类，他们都是乡村旅游的实现形式。

随着我国经济的发展、交通条件的改善和人们闲暇时间的增多，上海市民回归自然、去郊区进行乡村旅游的需求日益旺盛。而上海郊区的乡村旅游供给却难于满足，以至于江浙一带，尤其是浙江，每逢节假日，几乎到处都是上海人。2015年上海乡村旅游接待市区游客1998万人次，实现旅游总收入95亿元，吸纳就业2.5万人。所以研究上海郊区乡村旅游供需情况，有针对性地加快乡村旅游的供给侧结构性改革，对促进上海都市现代农业转型、农民增收和农村增美具有重要意义。

上海乡村旅游目前存在的问题：一是以景点旅游为主，远没有达到全域旅游的水准。二是以农业旅游为主，乡村旅游的品种比较单一。大部分乡村旅游景点停留在观光、采摘、购物发展阶段，乡村文化旅游、乡村生态旅游和乡村度假旅游开发很不深入，乡村旅游功能有待完善。三是单个景点规模较小，难以向度假旅游方向迈进。四是市场机制运用不充分，有许多重要乡村旅游资源闲置和空转。

进一步推进上海乡村旅游发展的政策建议

一、加强镇村基础设施配套建设。一般来讲乡村旅游的景点都在村域范围内，当下上海郊区正在推进的美丽乡村建设是乡村旅游发展的基础和外部环境。浙江之所以乡村旅游发展的比较好，主要原因在于浙江的乡村旅游的乡村环境已基本做到了处处可游。与乡村旅游密切相关的，还有乡村旅游点邻近或途经的乡镇镇区建设。乡镇镇区的基础设施和公共服务配套水平，直接影响村庄的基础设施和公共服务的配套水平。镇区基础设施差或无，直接影响乡村旅游景点基础设施的接驳。故在上海乡村旅游景点调查中，咨询乡村旅游景点的开发经营主体需要什么政策时，大部分都希望政府能加强乡村旅游景点的基础设施配套建设。

二、乡村旅游区域规划要有全域旅游视角。乡村旅游规划是政府的职能，可分为乡村旅游区域规划和乡村旅游专项规划。通过做乡村旅游区域规划把本区域的乡村旅游资源、发展现状及问题，进一步发展方向和重点发展景点定下来。上海乡村旅游区域规划一定要站在乡村全域旅游的角度，统筹镇村建设和乡村经济发展；一定要站在乡村旅游景点可住宿度假的角度，扩大景点的规划范围和经营范围；一定要站在乡村旅游景点功能完善的角度，落实休闲农业的设施农用地配置和乡村旅游业的建设用地配置。

三、乡村旅游景点策划开发要政企互动。乡村旅游景点策划是乡村旅游专项规划的基础，是乡村旅游景点开发经营主体的职能。乡村旅游景点策划要明确景点的区位优劣势、规划范围、开发经营范围、景点旅游资源、目标客源需求、主题和特色、主要开发项目和服务、配套设施建设、品牌形象、节庆活动等。开展乡村旅游景点策划，最好是政企互动，乡村旅游景点开发经营者事先介入。规划范围涉及的镇村和相关政府部门应尽可能站在规划和土地角度，根据乡村旅游景点满足游客需求和经营者要求，使景点开发经营者与镇村规划和土地管理意愿一致。

四、建设用地配置需有效规范。完善乡村旅游景点功能，提高乡村旅游的层次，很重要的措施是将乡村旅游纳入现代服务业范围，按照现代服务业发展要求配置建设用地。由于乡村旅游发生在乡村，且我国乡村土地大都是集体所有制，故乡村旅游建设用地的供应方式可以是集体土地，也可以是征收后的国有土地。乡村旅游是一个与自然环境联系比较紧密的产业，有些靠“天”吃饭的特性，再加上乡村旅游的区位往往比较偏僻，故乡村旅游总体上是个弱势产业，产业消化成本的能力比较差，故乡村旅游建设用地的价格应有一些政策优惠，如浙江德清乡村旅游的用地价格一般比工业用地价格还略低一些。

五、充分发挥民营市场主体的积极性。乡村旅游是一个市场化、竞争性很强的行业，同时乡村旅游业又是一个服务业，所以乡村旅游业开发经营者要把游客的需求当成自己的职业追求。基于此，必须把乡村旅游业开发经营者自身的利益与经营成败高度捆绑在一起。上海乡村旅游景点，经营效果比较好的前几位，如嘉定的沥江果园、青浦的枇杷乐园等都是民营的。所以，乡村旅游要符合市场需求，政府最好只管乡村旅游规划、土地、公共政策、服务标准，而具体经营让位于民营性的市场主体比较合适，这一点是非常重要的。

六、加强乡村旅游景点推介和品牌建设。要把上海郊区的乡村旅游形象和营销作为媒体，政府宣传工作的重要内容。乡村旅游景点要根据其主题特色，与乡镇、市区有关单位合作，邀请上海有关媒体、科研单位、市区游客等，在景点或市区开展乡村旅游节庆活动、主题研讨活动和旅游产品展示推销活动，促进上海郊区乡村旅游产品的供给与需求对接。同时，上海郊区还应该向北京学习，制定上海乡村旅游各种类型的业态标准和评分细则，经评定公告后，由政府对乡村旅游景点申请者颁发等级证书和标牌，在上海乡村旅游网或上海主要报刊媒体上公布，让乡村旅游的消费者来选择，从而促进上海郊区乡村旅游各景点争先创优，提高自身的服务质量和服务品牌。

七、适时促进乡村旅游行业标准建设。为了促进乡村旅游业规范发展和保护消费者利益，国内外通行做法是制定乡村旅游行业标准，推进乡村旅游市场有序运行。例如，我国台湾就制定了《休闲农业设施设置标准》，我国农业部也发布了《休闲农庄建设规范》，北京市质量技术监督局也发布了北京市《乡村旅游特色业态标准及评定》，浙江德清县也发布了《乡村民宿服务质量等级划分与评定》等。通过行业标准规范乡村旅游经营者、政府监管和乡村旅游消费者行为，是推进乡村旅游建设的重要路径。

八、明确和完善乡村旅游政府部门分工和政府统计。根据现在上海市区政府部门职责划分和乡村旅游行业特点，按照乡村旅游的分类，从政府部门分工角度讲，乡村文化旅游、乡村度假旅游等可由市区旅游局行政管理；乡村生态旅游可由市区林业局行政管理；乡村旅游的规划和建设用地由市区规划土地资源管理局行政管理。建立完善的乡村旅游统计体系，有助于政府正确判断乡村旅游行业发展情况和公共政策的制定，是目前需要重点加强的工作内容之一。

作者为上海社会科学院城市与人口发展研究所所长

主编：王多

题图来源：视觉中国  图片编辑：雍凯